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　　關(guān)于《佛山市流動人口居住登記條例(草案)》的說明

　　《佛山市流動人口居住登記條例》(以下簡稱《條例》)，是《佛山市人大常委會2019年度立法工作計劃》預(yù)備項目，《佛山市人大常委會2020年度立法工作計劃》審議項目，由市公安局起草。《條例》送審稿于2018年12月底提交市政府并轉(zhuǎn)市司法局審查后，市司法局書面征求了各區(qū)政府、市幾套班子辦公室、市政府工作部門、市政府派出機(jī)構(gòu)、市政府直屬機(jī)構(gòu)和市委編辦、市社工委、市中級法院、市檢察院、市流管辦、市信訪局以及各人民團(tuán)體、各民主黨派、中央省屬單位以及市政府法律顧問的意見，并通過市政府門戶網(wǎng)站、原市法制局門戶網(wǎng)站征求了公眾意見。為了進(jìn)一步摸清我市各區(qū)流動人口服務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在問題，2019年10月9日至10月11日，市司法局協(xié)同市人大、市府辦、市公安局等部門前往五區(qū)針對流動人口管理開展調(diào)研，分別聽取了各區(qū)相關(guān)管理部門的意見建議，并專門聽取行政相對人的管理需求及意見。10月22日，召集相關(guān)部門召開了立法協(xié)調(diào)會，對《條例》所涉及的職能充分討論，進(jìn)一步研究論證《條例》的可操行。2020年1月7日，委托市委黨校針對《條例》存在的社會輿論風(fēng)險以及廉潔風(fēng)險進(jìn)行評估，并邀請專家進(jìn)行論證,出具評估報告，在綜合各方意見建議反復(fù)研究修改后，經(jīng)十五屆市政府第68次常務(wù)會議審議通過，形成現(xiàn)在的《條例(草案)》?，F(xiàn)將《條例(草案)》說明如下：

　　一、制定《條例》的必要性

　　改革開放以來，我市的流動人口群體逐年增加，截至目前，全市登記在冊的流動人口逾500萬人，與戶籍人口430萬人相比，呈倒掛狀態(tài)，成為了我市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍，在我市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。與此不匹配的是，我市相關(guān)法規(guī)規(guī)制不全、體制機(jī)制不順、主體責(zé)任不清、基層力量不足、管理手段缺失，導(dǎo)致我市流動人口信息數(shù)據(jù)不鮮活，長期以來一直存在實(shí)有人口底數(shù)不清、社會管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不明的情況。一方面，影響了各級黨委、政府在推進(jìn)城市規(guī)劃發(fā)展建設(shè)和社會服務(wù)管理事務(wù)中的科學(xué)決策，例如2020年發(fā)生新冠肺炎疫情，流動人員的管理是至關(guān)重要的一環(huán)，能否精確掌握流動人員的基數(shù)對我們防疫起到?jīng)Q定性的作用;另一方面，形成了我市社會治安管理的一大瓶頸導(dǎo)，也致流動人口的合法權(quán)益難以得到有效保障。

　　為了彌補(bǔ)國家層面專門法規(guī)空白、省級層面法規(guī)措施不足的情況，做好新時期流動人口服務(wù)管理工作，營造共建共治共享社會治理格局，通過地方立法，夯實(shí)社會服務(wù)管理的基礎(chǔ)，推進(jìn)平安、和諧、幸福佛山建設(shè)，制定本條例。

　　二、制定《條例》的依據(jù)

　　(一)主要依據(jù)

　　1.《居住證暫行條例》

　　2.《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》

　　3.《廣東省租賃房屋治安管理規(guī)定》

　　(二)參考依據(jù)

　　1.《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》

　　2.《浙江省流動人口居住登記條例》

　　三、《條例》的主要內(nèi)容及亮點(diǎn)

　　《條例》共五章三十七條，分別是總則、居住登記、服務(wù)管理、法律責(zé)任、附則，主要內(nèi)容及亮點(diǎn)如下：

　　(一)總則?！稐l例》明確本條例的適用范圍，解釋流動人口的概念，同時明確相關(guān)部門職責(zé)。本章亮點(diǎn)：要求居住登記、居住證服務(wù)管理等信息，納入全市統(tǒng)一的流動人口居住登記服務(wù)管理信息系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)各部門流動人口信息整合、共享和應(yīng)用，與市政府3月20日下發(fā)的《佛山市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法(試行)》相銜接，利用數(shù)據(jù)共享完善我市流動人口數(shù)據(jù)庫信息(第八條)。

　　(二)居住登記?！稐l例》重點(diǎn)對居住登記有關(guān)工作進(jìn)行明確規(guī)定，確立居所報送義務(wù)人報送制度，按照居所性質(zhì)確定居所報送義務(wù)人及其報送義務(wù)，要求居所報送義務(wù)人必須按照有關(guān)規(guī)定向有關(guān)部門報送流動人口居住信息，明確報送要求、需要報送的相關(guān)信息以及報送方式。本章亮點(diǎn)：根據(jù)以屋管人的方式，按照出租屋、用人單位宿舍、自有房屋、借住房屋等房屋類型，設(shè)定居所報送義務(wù)人范圍;按照利責(zé)相當(dāng)原則，確定居所報送義務(wù)人義務(wù)，不同的居所報送義務(wù)人報送信息的時間要求不同，關(guān)聯(lián)的法律責(zé)任也不一致(第十二條至第十八條)。

　　(三)服務(wù)管理?！稐l例》從服務(wù)的角度，規(guī)定了系列服務(wù)管理措施。對設(shè)置對外服務(wù)窗口作了明確規(guī)定，明確政務(wù)公開、便民服務(wù)等措施。本章亮點(diǎn)：利用信息化提升服務(wù)管理方式，通過運(yùn)用移動終端、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為流動人口辦理相關(guān)業(yè)務(wù)提供方便(第二十三條);除了要求出租時限短、容納人數(shù)多的出租房屋或宿舍要安裝門禁和視頻系統(tǒng)、配備專職管理人員(第二十五條);將本市持有居住證的流動人口特有的十項福利，寫入《條例》(第二十八條)。

　　(四)法律責(zé)任?！稐l例》規(guī)定了相違反本條例的的法律責(zé)任。本章亮點(diǎn)：創(chuàng)設(shè)居所報送義務(wù)人虛假報送信息的責(zé)任，規(guī)定虛假報送居住信息的，按虛假報送人數(shù)每人一千元罰款(第三十一條);創(chuàng)設(shè)居所報送義務(wù)人不履行報送義務(wù)的責(zé)任，按照不報送的人數(shù)處罰，并按照利責(zé)相當(dāng)原則，根據(jù)居所報送義務(wù)人獲利情況與否，對不同報送人，設(shè)置不同的法律責(zé)任(第三十二條、第三十三條)。

　　(五)附則。規(guī)定《條例》的實(shí)施日期。

　　四、重點(diǎn)問題說明

　　(一)關(guān)于創(chuàng)設(shè)居所報送義務(wù)人的問題

　　《條例》第十三條按照“誰收益,誰管理”、“誰提供，誰負(fù)責(zé)”的利責(zé)相當(dāng)原則創(chuàng)設(shè)了居所報送義務(wù)人概念，并根據(jù)居所性質(zhì)的不同確定居所報送義務(wù)人。第十三條第(一)項、第(二)項中規(guī)定的居所報送義務(wù)人，因為獲得一定的金錢或者服務(wù)回報，因此《條例》規(guī)定承擔(dān)的義務(wù)較重，第十六條規(guī)定需要在二十四小時內(nèi)登記、在三日內(nèi)報送流動人口信息，不按規(guī)定報送的按人頭罰500元每人;規(guī)定第十三條第(三)項、第(四)項、第(五)項居所報送義務(wù)人,沒有相應(yīng)的金錢或服務(wù)回報，承擔(dān)的義務(wù)理應(yīng)相應(yīng)減輕，因此《條例》第十七條規(guī)定較第十六條規(guī)定的登記、報送時間長，不按規(guī)定報送的承擔(dān)的法律責(zé)任也相對較小，按人頭罰200元每人。

　　根據(jù)《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》第十二條的規(guī)定，只有房屋出租人才需要報送在出租屋居住的流動人口信息，但是，我市是流動人口大市，廣佛同城，除了租賃房屋的流動人口外，存在大量流動人口住單位宿舍、或在佛山買房居住或借住的情形，由于上位法關(guān)于此類流動人口的管理規(guī)定存在缺失，我市對于此類人群一定程度上出現(xiàn)管理空白，數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計?！稐l例》第十三條對居所報送義務(wù)人的規(guī)定，可以促進(jìn)我市將上述流動人口納入管理，有利于摸清摸準(zhǔn)全市的流動人口數(shù)量，為我市流動人口的管理及服務(wù)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，為真正實(shí)現(xiàn)流動人口精細(xì)化服務(wù)管理夯實(shí)基礎(chǔ)。例如，在今年的新型冠狀病毒防疫工作中，流動人口數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度直接影響到我市的防疫工作部署。因此，《條例》第十三條第(二)項、第(三)項、第(四)項、第(五)項規(guī)定的居所報送義務(wù)人范疇具有積極管理作用，利于各級政府準(zhǔn)確、動態(tài)掌握地方實(shí)有人口底數(shù)，為城市發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、維護(hù)流動人口基本權(quán)益和強(qiáng)化社會治安管理等提供科學(xué)的決策依據(jù)。

　　另外，關(guān)于第(三)項、第(四)項、第(五)項規(guī)定設(shè)置的理由，主要有四個方面：一是規(guī)定的居所報送義務(wù)人只需報送相關(guān)流動人口信息，報送程序和方式簡易，并不實(shí)際限制居所報送義務(wù)人權(quán)利及增加居所報送義務(wù)人太多義務(wù);二是這幾種居所報送義務(wù)人報送信息的時間要求及不履行義務(wù)的法律責(zé)任方面，相對租賃房屋、單位宿舍的居所報送義務(wù)人的要求較輕，法律責(zé)任規(guī)定有緩沖空間，可限期改正;三是現(xiàn)實(shí)管理需要，存在不少這類人群，難以統(tǒng)計。例如此次新冠肺炎防疫，如果沒摸清我市具體的流動人員數(shù)量，容易存在預(yù)防漏洞;四是這條規(guī)定學(xué)習(xí)了深圳的做法，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》2015年實(shí)施以來，并無出現(xiàn)強(qiáng)烈的社會輿情。

　　(二)關(guān)于罰則設(shè)定的問題

　　1.《條例》第三十一條、第三十二條第一項和第三項、第三十三條為創(chuàng)設(shè)條款，針對居所報送義務(wù)人，規(guī)定未按照規(guī)定報送流動人口的居住信息的或者提供虛假報送流動人口的居住信息的，實(shí)行人頭罰。第三十二條第二項根據(jù)上位法規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

　　目前上位法規(guī)定的管理措施存在空白地帶，《廣東省租賃房屋治安管理規(guī)定》只是針對房屋出租人未按規(guī)定報送“租賃人”相關(guān)信息的行為規(guī)定了法律責(zé)任，對于未按照規(guī)定報送除租賃人以外的其他流動人口居住信息的行為未有相關(guān)法律責(zé)任;而《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》第十二條雖然提及“房屋出租人或者其委托代理人應(yīng)當(dāng)報告流動人口基本情況或者流動人口終止居住情況”，但是在關(guān)聯(lián)的法律責(zé)任第三十條中沒有明確如何處罰，只是規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理，即按《廣東省租賃房屋治安管理規(guī)定》進(jìn)行處理，即只針對未報送“租賃人”身份的流動人口信息的行為進(jìn)行處罰。

　　目前我市流動人口數(shù)量龐大，流動人口居所類型復(fù)雜多樣，相當(dāng)一部分居所提供人沒有按規(guī)定自覺報送流動人口居住信息。因此，為了嚴(yán)格規(guī)范報送制度，減少報送制度的漏洞，第三十二條、第三十三條根據(jù)“利責(zé)相當(dāng)”原則將居所報送義務(wù)人的法律責(zé)任作了區(qū)分，出租屋、用人單位這兩類居所報送義務(wù)人通過出租房屋、提供宿舍，獲得一定的金錢或者服務(wù)回報的，理應(yīng)承擔(dān)更為積極的注意和管理義務(wù)，而自有房屋等其他三類居所報送義務(wù)人是無償提供居所給住戶的，注意和管理義務(wù)相應(yīng)減輕，該兩條規(guī)定針對不同的居所報送義務(wù)人創(chuàng)設(shè)了不同的法律責(zé)任。

　　2.第三十四條創(chuàng)設(shè)關(guān)于流動人口拒絕、虛假提供身份信息的處罰。流動人口拒絕、虛假提供身份信息的行為直接影響居所報送義務(wù)人采集、登記流動人口居住信息，進(jìn)而影響我市流動人口數(shù)據(jù)采集及服務(wù)政策的鋪排和開展，《條例》參考《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》創(chuàng)設(shè)了處罰。

　　3.第三十六條創(chuàng)設(shè)關(guān)于提供、出具虛假證明材料的處罰。相關(guān)單位為流動人口辦理居住證提供、出具虛假證明材料，行為惡劣，參考《居住證暫行條例》第十八條，以及結(jié)合我市經(jīng)濟(jì)社會情況，創(chuàng)設(shè)處罰。