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地方政府專項債券（下稱“專項債”）規(guī)?？焖僭鲩L，債務(wù)余額近19萬億元。這筆巨額資金無疑對穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟發(fā)揮積極作用，但如何更好地發(fā)揮資金效應(yīng)成為政府、市場共同關(guān)心的話題。

近期不少市縣相繼披露了去年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告（下稱“審計報告”），其中，多數(shù)地方對專項債使用管理情況進行審計，包括貴陽、泰州、常州等地方均發(fā)現(xiàn)去年大額專項債資金閑置問題，一些地方專項債資金被挪用至償還舊債等，還有些地方發(fā)現(xiàn)專項債資金未納入預(yù)算、超進度撥付、多付資金、未落實績效管理等問題。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，官方已經(jīng)高度重視上述問題，并采取一系列舉措，比如7月在全國全面推廣專項債穿透式監(jiān)測，通過信息化手段及時發(fā)現(xiàn)問題，督促資金高效使用等。今年穩(wěn)增長壓力較大，為此上半年發(fā)行3.4萬億元新增專項債，速度前所未有，為了充分發(fā)揮資金效益，上述問題應(yīng)該引起重視。

資金閑置“頑疾”再現(xiàn)

自從2015年專項債問世以來，專項債規(guī)?？焖倥噬瑸閼?yīng)對疫情沖擊，加大穩(wěn)投資力度，2020年之后連續(xù)三年新增專項債規(guī)模超過3萬億元。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年5月底，地方政府專項債務(wù)余額約18.9萬億元。

這筆巨額專項債資金主要投向交通、市政等重大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，是政府促進投資、帶動消費擴大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟發(fā)揮重要作用。

為了用好這筆巨額資金，近些年大多數(shù)地方審計會專門對當(dāng)?shù)貙ｍ梻Y金發(fā)行管理使用情況進行審計，并在上述審計報告中披露。第一財經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，部分專項債項目資金閑置問題是多地審計報告發(fā)現(xiàn)的一大共性問題，而這也是老問題。

貴州省貴陽市審計報告指出，去年部分項目推進緩慢，專項債資金閑置。貴陽市衛(wèi)生健康局及息烽縣等4個地區(qū)6個專項債項目未按期開工、完工、未按績效目標(biāo)完成工程進度等，造成資金閑置，涉及約8.7億元。六盤水市審計報告稱，去年當(dāng)?shù)匦略鰧ｍ梻Y金閑置4000萬元。

江蘇省泰州市審計報告稱，當(dāng)?shù)貍€別政府專項債項目建設(shè)緩慢。2020年6月以來，泰州市財政局共撥付市交產(chǎn)集團海軍南路綜合停車場項目政府專項債資金6600萬元。截至2022年3月底，項目主體工程尚未開工。

江蘇省常州市審計報告也指出，該市第七人民醫(yī)院二期工程項目于2021年8月獲得專項債資金3500萬元，至2022年3月末尚未使用。

多位地方債專家告訴第一財經(jīng)，專項債資金閑置導(dǎo)致政府白白支付利息，而且影響債券資金對有效投資的拉動，也為未來債券資金償還埋下了風(fēng)險隱患。而導(dǎo)致專項債資金閑置的一大主因，是部分專項債項目前期準(zhǔn)備工作不扎實，比如，為了獲得額度倉促申報不具備開工條件的項目等，最終導(dǎo)致“錢等項目”。

為了穩(wěn)經(jīng)濟，今年專項債發(fā)行進度之快前所未見。根據(jù)最新公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國地方政府新增專項債規(guī)模約3.4萬億元，比去年同期增加約2.4萬億元。其中，6月份地方發(fā)行新增專項債約1.37萬億元，創(chuàng)近些年單月新高。專項債密集提速發(fā)行，這也使得資金閑置等問題更加受到關(guān)注。

中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心王澤彩研究員告訴第一財經(jīng)，一些地方由于優(yōu)質(zhì)項目儲備明顯不足，“拍腦門”“短平快”“亂攤派”加劇了債券資金使用的不規(guī)范性，出現(xiàn)使用違規(guī)、滯留國庫、長期閑置等。專項債項目實際落地不及預(yù)期，不利于形成實物工作量，導(dǎo)致投資增速明顯慢于專項債發(fā)行速度，削弱了專項債對經(jīng)濟增長的支撐作用。項目收益難以覆蓋本息，地方政府對“借新還舊”形成依賴，進一步增加地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險。

多舉措規(guī)范專項債使用

其實，近些年專項債資金閑置問題早已受到財政部等重視，近些年采取了不少硬舉措來解決這一問題。

比如，今年專項債項目申報時間大幅提前，而且審核更加嚴(yán)格，這使得地方可以把項目前期準(zhǔn)備工作做得更加扎實。財政部7月份在全國全面推廣穿透式監(jiān)測，通過信息化手段，穿透了解項目單位建設(shè)運營情況，可以及時糾正資金閑置問題。另外，財政部、各省財政廳等建立了專項債支出進度通報預(yù)警，督促進度慢的地方改進，否則削減未來專項債額度。

另外，財政部去年已經(jīng)出臺指引，允許并規(guī)范閑置專項債資金調(diào)整至其他符合要求的成熟項目，以充分發(fā)揮專項債資金效應(yīng)。此前不少省份依規(guī)調(diào)整了部分專項債項目資金用途。

不少省份建立了專項債閑置資金超期收回機制。比如，山西對專項債資金下達項目單位12個月后仍未支出及其他閑置或違規(guī)使用的專項債資金，統(tǒng)一收回并按程序調(diào)整用于其他急需資金的項目。

除了資金閑置問題外，一些地方還披露了專項債資金違規(guī)使用等問題。

比如，貴陽市審計發(fā)現(xiàn)，去年下轄烏當(dāng)區(qū)和修文縣挪用專項債資金14981.92萬元用于歸還平臺公司債務(wù)、非專項債項目支出及有關(guān)征拆工作經(jīng)費等。

對于專項債投向，財政部早已設(shè)立正面清單和負(fù)面清單，嚴(yán)禁將專項債資金用于置換存量債務(wù)、樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經(jīng)常性支出。

中國社科院大學(xué)教授吉富星告訴第一財經(jīng)，近年來，“資金等項目”、資金違規(guī)使用等問題已得到很大改善，但今年進度加快后，少部分地方前期工作不扎實、使用管理跟不上等因素導(dǎo)致一些局部問題。

此外，一些地方審計報告還發(fā)現(xiàn)，部分地方存在專項債資金收支及項目對應(yīng)的收益未納入預(yù)算管理、超進度撥付資金、多付資金及未按規(guī)定設(shè)置專戶等問題。

為了充分發(fā)揮專項債資金穩(wěn)經(jīng)濟效應(yīng)，盡快形成實物工作量，國務(wù)院要求各地力爭在8月底前將3.45萬億元專項債基本使用完畢。各省份也按照這一部署，加快撥付專項債資金，盡快發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資補短板效應(yīng)。

專項債績效管理需強化

為了提高專項債資金效益，去年財政部印發(fā)了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，對專項債項目資金績效實行全生命周期管理，涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“舉債必問效、無效必問責(zé)”。

不過一些地方審計發(fā)現(xiàn)，部分項目績效管理沒有真正落實到位。

山東省萊陽市審計報告指出，部分專項債項目未按規(guī)定開展事前績效評估。未對績效目標(biāo)進行審核批復(fù)。未對績效目標(biāo)執(zhí)行情況進行監(jiān)控。福建省福州市審計發(fā)現(xiàn)，去年政府債務(wù)尚未納入績效管理。

王澤彩告訴第一財經(jīng)，審計部門發(fā)現(xiàn)的問題是地方政府對專項債“重發(fā)行、輕管理”的具體表現(xiàn)。對專項債績效實施管理是解決這些問題的重要抓手。

不少省市相繼出臺了當(dāng)?shù)氐膶ｍ梻Y金績效管理辦法。比如，采納上述審計意見，福州市財政局印發(fā)《政府專項債券項目資金績效管理辦法》，通過全周期績效管理，推動提升債券資金配置效率和使用效益。

王澤彩建議，各地要強化績效導(dǎo)向下的項目識別準(zhǔn)備，健全完善專項債項目庫。對于適宜采用政府專項債模式發(fā)行，有科學(xué)的可行性分析、細(xì)致的初步設(shè)計及概算，完備的資金平衡方案，可量化的過程和目標(biāo)，能產(chǎn)生較高經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的項目優(yōu)先安排入庫和批復(fù)債券規(guī)模。

“在資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走的要求下，將績效理念與管理方法融入專項債項目的整個生命周期，通過事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價與結(jié)果應(yīng)用，確保項目執(zhí)行可查、可控和資金使用有理、有效。”王澤彩說。

他建議，依據(jù)全面實施預(yù)算績效管理意見，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級的專項債績效指標(biāo)體系，加快啟動事后績效評價，加強績效評價與評價結(jié)果應(yīng)用，嚴(yán)格激勵相容和終身問責(zé)機制，壓實地方政府債務(wù)資金使用與償還的主體責(zé)任。

除了提高今年已發(fā)行專項債資金效應(yīng)外，下半年專項債增量政策也受到業(yè)內(nèi)關(guān)注。由于上半年基本把今年新增專項債額度發(fā)完，下半年新增專項債發(fā)行存在“空窗期”。為了支撐基建投資，多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，下半年可以考慮動用存量專項債額度，或者提前下達并使用2023年部分專項債額度。