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2023-01-31
芹菜“3300倍罰單”背后，合法不合理怎么破？
更新時間：2022-08-31 12:38:30作者：未知
【文/觀察者網(wǎng) 王愷雯 編輯/馬雪】
連日來，陜西榆林一對夫婦賣5斤“超標(biāo)”芹菜被罰6.6萬一事，在國務(wù)院督查組介入、央視報道后引發(fā)極大關(guān)注，是否“過罰不當(dāng)”成為爭論的焦點(diǎn)。
6.6萬元的罰金，是羅某夫婦賣芹菜所得20元的3300倍?？紤]到小微主體、涉案金額小、危害后果小等因素，輿論普遍認(rèn)為監(jiān)管部門有“亂罰”之嫌，而一些基層執(zhí)法人員和食品安全方面的專家也發(fā)出不同聲音。
從法理依據(jù)上看，是適用《食品安全法》還是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》？以往執(zhí)法實(shí)務(wù)和類案判決上，確實(shí)存在一定爭議，對基層監(jiān)管人員造成困擾。
食品安全無小事，“重典治亂”也是2015年《食品安全法》修訂的主導(dǎo)思想?！爸袊袌霰O(jiān)管報”微信公眾號30日發(fā)文呼吁回歸“法治精神”，從食品安全治理特殊性上為執(zhí)法行為辯護(hù)。
“行政執(zhí)法除要考慮合法性以外，還要考慮合理性?！鄙虾２┖蜐h商律師事務(wù)所合伙人劉璐律師對觀察者網(wǎng)表示，在類似本案的情境中，涉及的貨值金額很低，未造成嚴(yán)重的社會危害性，罰款6.6萬元顯然屬于罰款過重，執(zhí)法部門應(yīng)考慮適當(dāng)性執(zhí)法的問題。
“如何參照《行政處罰法》從輕或減輕處罰，根據(jù)具體案情，確定具體罰款金額，對執(zhí)法部門來說的確是一個難題?！眲㈣凑f。在“法治”框架下如何更公平合理執(zhí)法，也需要進(jìn)一步健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。
國務(wù)院督查組指出，在經(jīng)歷三年疫情、大量實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營困難的情況下，處罰方式從嚴(yán)從重，不但不利于營造良好的營商環(huán)境，也在一定程度上抵消了國家助企紓困的效果。一些網(wǎng)友也在評論區(qū)以親身經(jīng)歷熱議，認(rèn)為收費(fèi)和罰款不當(dāng)會導(dǎo)致企業(yè)“用腳投票”，不敢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
央視報道截圖
《食品安全法》VS《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，到底適用哪個法？
綜合央視及新華社報道，涉事店主羅某去年10月在某農(nóng)貿(mào)市場從一農(nóng)戶手中購進(jìn)7斤芹菜，其中2斤被榆陽區(qū)市場監(jiān)管局提取檢驗(yàn)，剩余5斤以每斤4元的價格售出，共收入20元，純利潤不足10元。
約1個月后，夫婦倆接到市場監(jiān)管部門反饋，稱該批芹菜有一項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)，對其做出6.6萬元的處罰。
這一事件隨后被反映至“國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)+督查平臺”，督查組對此展開調(diào)查走訪。
大多數(shù)報道并未提及芹菜上何種物質(zhì)超標(biāo)。微信公眾號“中國質(zhì)量報”8月29日刊文稱，經(jīng)記者多方求證，涉事蔬菜糧油店銷售的芹菜不合格的原因是檢出毒死蜱含量為0.11mg/kg，含量超出《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763 -2021）規(guī)定的芹菜毒死蜱含量限值一倍多（限量值為≤0.05mg/kg）。
毒死蜱又稱氯吡硫磷，是一種有機(jī)磷農(nóng)藥，主要用于防治白蟻、蚊子、蛔蟲等害蟲。它也是一種中等毒性農(nóng)藥，即使是接觸少量毒死蜱也會導(dǎo)致多種癥狀，包括：流鼻涕、流口水、流淚、頭痛、頭暈和惡心。
2013年12月，鑒于毒死蜱的毒性及易殘留問題，農(nóng)業(yè)部2032號公告明確，自2016年12月31日起，禁止毒死蜱在蔬菜種植中使用。
毒死蜱超標(biāo)一倍多，將此次案件中的這批芹菜稱為“毒芹菜”似乎也不為過。
網(wǎng)絡(luò)圖
針對農(nóng)產(chǎn)品食品安全管理的法律主要有《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。
其中，《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對農(nóng)藥殘留等超標(biāo)的違法行為，貨值金額不足一萬元的，罰款為五萬元以上十萬元以下，亦即最低罰款金額為五萬元；而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條，對農(nóng)藥殘留等超標(biāo)違法行為處罰，規(guī)定二千元以上二萬元以下罰款。
兩種法律在罰款金額上存在較大差距，如何適用是主要問題。
觀察者網(wǎng)注意到，在以往類似案件中，各地法院對行政處罰究竟是適用《食品安全法》還是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》觀點(diǎn)迥異：
在2018年山東省臨沂市的一起芹菜毒死蜱含量超標(biāo)案件中，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門最初依據(jù)《食品安全法》對涉事超市罰款5萬余元，超市方隨后提起上訴。一審、二審法院都認(rèn)為，涉事超市行為適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，行政處罰決定屬于適用法律錯誤，因此撤銷了涉案的行政處罰決定書。 而在2019年河南省焦作市的一起超市銷售不合格韭菜案中，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門最初依據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》和《食品安全法》，對涉事超市作出罰款52000萬元的決定。超市上訴后，一審法院認(rèn)為行政行為適用法律錯誤，二審法院則支持依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定作出行政處罰。
《食品安全法》第二條規(guī)定：
供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。
劉璐律師認(rèn)為，“本案因涉及到農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售，因此執(zhí)法人員適用《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項(xiàng)進(jìn)行的行政處罰。”
但從執(zhí)法實(shí)務(wù)和案件判決上來，銷售不合格食用農(nóng)產(chǎn)品到底適用哪個法，爭議仍廣泛存在，也使基層執(zhí)法人員面臨兩難困境。
微信公眾號“中國市場監(jiān)管報”8月30日發(fā)文，認(rèn)為芹菜是食用農(nóng)產(chǎn)品，又是在流通環(huán)節(jié)被抽檢的，因此適用《食品安全法》。
文章指出，鑒于食品安全的嚴(yán)峻形勢，“重典治亂”成了2015年《食品安全法》修訂的主導(dǎo)思想。從榆林市市場監(jiān)管局公布的信息，今年該地又有3家商戶芹菜不合格，且都是毒死蜱殘留超標(biāo)，“看來毒死蜱超標(biāo)芹菜在當(dāng)?shù)叵喈?dāng)猖狂”。
文章援引一位多年從事食品安全執(zhí)法案件評審的法律專家的觀點(diǎn)，只有加大重點(diǎn)領(lǐng)域違法行為的懲罰力度，通過嚴(yán)厲的懲處，提高違法成本，才能真正起到威懾作用，類似毒死蜱超標(biāo)芹菜亦才能早日絕跡。
榆林市市場監(jiān)管局今年6月通報的一批不合格產(chǎn)品信息，顯示榆陽區(qū)好太太調(diào)味品銷售部銷售的芹菜毒死蜱超標(biāo)
“行政執(zhí)法要考慮合法性，也要考慮合理性”
劉璐律師認(rèn)為，執(zhí)法人員依據(jù)的是《食品安全法》，罰款金額也在法律規(guī)定的區(qū)間內(nèi)。且本案中，因羅某夫婦并不能提供進(jìn)貨來源，無證據(jù)證明其履行了進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，不符合《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定的免于處罰的情形，“因此，嚴(yán)格從法律意義上來講，并不能說這份處罰無法律依據(jù)。”
“但行政執(zhí)法除要考慮合法性以外，還要考慮合理性，在社會危害性較小情況下，執(zhí)法部門應(yīng)考慮適當(dāng)性執(zhí)法的問題。”
劉璐表示，在類似本案的情境中，涉及的貨值金額很低，未造成嚴(yán)重的社會危害性，罰款6.6萬元顯然屬于罰款過重。
《行政處罰法》對從輕、減輕及免于行政處罰的情形作出了詳細(xì)規(guī)定，例如“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”“主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰”。
“執(zhí)法部門應(yīng)積極考量案情中的各類因素，結(jié)合社會危害性，合理執(zhí)法?！眲㈣凑f。
但另一方面，在銷售者不符合《食品安全法》中免于處罰的規(guī)定時，若一味按照《行政處罰法》中有關(guān)免于行政處罰的規(guī)定，進(jìn)行免處罰，勢必會造成違法成本過低，反而助長市場秩序混亂。
“因此，如何參照《行政處罰法》從輕或減輕處罰，根據(jù)具體案情，確定具體罰款金額，對執(zhí)法部門來說的確是一個難題。”劉璐說。
河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授、中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員孫娟娟29日也發(fā)文指出，市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)也已有因類案減輕從輕處罰而被公益訴訟追責(zé)的案例，監(jiān)管人員面臨著執(zhí)法兩難。
參照過往案例，2019年9月，河南省駐馬店市的一家超市因其銷售的一批香蕉吡唑醚菌酯超標(biāo)，被正陽縣市場監(jiān)管局認(rèn)定涉嫌違反《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品安全法》有關(guān)規(guī)定，處以5.5萬元罰款。
此后，超市店主起訴正陽縣市場監(jiān)管局至法院，正陽縣人民法院判決結(jié)果為，變更行政處罰書中“罰款5萬5千元”為“罰款2千元”。正陽縣市場監(jiān)督管理局不服判決提起上訴，二審法院維持了一審的判決結(jié)果。
河南省駐馬店市中級人民法院對上述案件的二審行政判決書
劉璐表示，目前法律規(guī)定的罰款金額過重，在有進(jìn)一步明確的法律指引前，執(zhí)法部門可依據(jù)《行政處罰法》以及參照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確定一個合理的罰款金額。
值得一提的是，8月13日，司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》答記者問時指出，針對實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不愿、不敢適用減輕、從輕處罰規(guī)定的情況，2021年修訂的《行政處罰法》將“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”，刪除了“依法”，這也是在引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)可以直接適用行政處罰法的規(guī)定，根據(jù)具體案情，合理實(shí)施行政處罰。
孫娟娟認(rèn)為，這一食品安全問題由源頭違法違規(guī)生產(chǎn)所致，加重下游環(huán)節(jié)的處罰并不能解決該問題，也有失公允。
“作為引發(fā)法治反思的個案，其意義不僅在于以何種過罰相當(dāng)來威懾經(jīng)營者履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，更是強(qiáng)化從點(diǎn)到鏈的信息全程化來實(shí)現(xiàn)問題倒查、責(zé)任倒追?！?/p>
孫娟娟表示，當(dāng)《食品安全法》將農(nóng)產(chǎn)品銷售納入自身管轄后，農(nóng)產(chǎn)品銷售中依舊存在的小業(yè)態(tài)也需要加以考慮。實(shí)踐中，“三小立法”（觀察者網(wǎng)注，“三小”即小作坊、小攤點(diǎn)、小餐飲）的地方授權(quán)給出了以規(guī)模大小開展風(fēng)險監(jiān)管的法制基礎(chǔ)，小業(yè)態(tài)的地方執(zhí)法如何兼顧法律效果和社會效果，這是一條可以考慮的優(yōu)化路徑。
誠然，食品安全無小事，在食品安全領(lǐng)域嚴(yán)格執(zhí)法也無可厚非。但在經(jīng)歷三年疫情、大量實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營困難的情況下，處罰方式從嚴(yán)從重，不但不利于營造良好的營商環(huán)境，也在一定程度上抵消了國家助企紓困的效果。
正如國務(wù)院督查組所言，執(zhí)法不能只講力度，市場監(jiān)管部門在維護(hù)好市場秩序的同時，也要為小微主體的生存創(chuàng)造良好的環(huán)境。
在接受央視采訪時，榆林市市場監(jiān)管局副局長延艷東坦言：“我們今天討論芹菜這個案值，確實(shí)還是有點(diǎn)問題。一般一個經(jīng)營者，一年他的銷售額能有多少，你罰六萬多塊錢，在處罰上有點(diǎn)過罰不當(dāng)?！?/p>
越是財政吃緊，越要警惕“亂罰款”
在新華社30日的報道中，還有一組數(shù)字值得注意：
2021年以來，榆林市市場監(jiān)管局對小微市場主體罰款超過5萬元的食品安全案件有21起，案值幾十元至幾百元不等，罰款數(shù)額與違法所得的比例達(dá)到100倍至200倍，個別案件超過3000倍。
國務(wù)院第九次大督查第十六督查組近日在陜西督查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門針對小微市場主體的一些行政處罰存在“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場主體的正常經(jīng)營。
督查組認(rèn)為，這些問題出現(xiàn)的主要原因，在于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不細(xì)，執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大；處罰力度與業(yè)績考核掛鉤，倒逼從嚴(yán)辦案；對行政處罰執(zhí)行權(quán)缺少有效制衡。
值得一提的是，近年來多地罰沒收入呈增長趨勢。
今年7月，有媒體統(tǒng)計了全國300余個地級市的罰沒收入，在公布數(shù)據(jù)的111個地級市中，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72%。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%。另外，有29個城市罰沒收入下降，2個城市罰沒收入與2020年持平。
觀察者網(wǎng)注意到，部分地區(qū)曾出現(xiàn)“花式罰款”的亂象。
例如2021年9月，國務(wù)院第八次大督查第五督查組在內(nèi)蒙古自治區(qū)暗訪時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠纸痪诘缆飞显O(shè)置臨時檢查點(diǎn)，對途經(jīng)的貨車逐一攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”等理由實(shí)施“一刀切”式罰款。但是，現(xiàn)場的司機(jī)都系著安全帶，或者并沒有相關(guān)違法行為。事件曝光后，多名涉事地區(qū)公職人員被停職。
2021年12月，河北省霸州市因開展運(yùn)動式執(zhí)法、出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派問題，被國辦督查室通報。據(jù)不完全統(tǒng)計，10月1日—12月6日，霸州市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）入庫和未入庫罰沒收入達(dá)6718.37萬元，是1—9月罰沒收入的11倍。
一些網(wǎng)友也在“芹菜事件”新聞的評論區(qū)以親身經(jīng)歷熱議，認(rèn)為一些收費(fèi)和罰款不當(dāng)會導(dǎo)致企業(yè)“用腳投票”，不敢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
風(fēng)聞讀者評論
近年來，中央層面頻頻出招整頓“亂罰款”現(xiàn)象。
就在“芹菜事件”前夕，8月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容，依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。
西南政法大學(xué)教授蔡斐日前撰文指出，罰款行為，自然是“當(dāng)罰則罰”，與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒有關(guān)聯(lián)。但是，什么情形該“當(dāng)”？罰多少算“罰”？這就取決于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立健全。一旦基準(zhǔn)制度脫離法定的范圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供可趁之機(jī)。
蔡斐認(rèn)為，《意見》盡管只是對“嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收”一筆帶過，但是，在不少地方財政吃緊的語境下，這一要求卻是給各地明確提了個醒——切莫把罰款當(dāng)成了創(chuàng)收的手段。
（周弋博對本文亦有貢獻(xiàn)）