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去年，經(jīng)過(guò)30年接續(xù)奮斗，上海成片二級(jí)舊里以下房屋改造宣告全面完成。

今年十六屆人大一次會(huì)議開(kāi)幕會(huì)上，市長(zhǎng)龔正所作的政府工作報(bào)告鄭重承諾：全面推進(jìn)“兩舊一村”改造，完成12萬(wàn)平方米中心城區(qū)零星二級(jí)舊里以下房屋改造、28萬(wàn)平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啟動(dòng)10個(gè)城中村改造項(xiàng)目。

圖說(shuō)：浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)花墻村中即將被征收的地塊。新民晚報(bào)記者 周馨 攝

與成片舊改相比，零星舊改地塊面積小，位置尷尬，商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值幾乎為零；舊住房改造，難以形成統(tǒng)一規(guī)劃布局，掣肘頂層設(shè)計(jì)；“城中村”改造，缺少成熟可行的社會(huì)資本參與模式……

“骨頭”越啃越硬，但為了改善民生，再難也要想辦法為百姓?qǐng)A新居夢(mèng)。今年兩會(huì)上，代表委員紛紛為此建言獻(xiàn)策。

“兩舊一村”改造 難度差異大

浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)梓潼“城中村”改造，是上海市第一批“兩舊一村”改造項(xiàng)目，目前兩個(gè)保障房地塊的1024套住房已經(jīng)交付，配建的市政道路、河道、幼兒園也已完工，計(jì)劃2025年全面完成改造任務(wù)。

相比之下，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)的“城中村”改造更加“高大上”。未來(lái)這里將被打造成為集地鐵上蓋綜合體、高層商業(yè)辦公、歷史風(fēng)貌休閑街等多元業(yè)態(tài)為一體的綜合社區(qū)，昔日老舊的“城中村”將蝶變?yōu)榉比A街區(qū)。

昨天，說(shuō)起“兩舊一村”改造，市人大代表，中建八局黨委書記、董事長(zhǎng)李永明向記者歷數(shù)了正在落地的一批重點(diǎn)改造項(xiàng)目。李永明表示，“兩舊一村”改造工作事關(guān)民生和民心，要打造高品質(zhì)人居環(huán)境，加大與高校、科研院所、高新技術(shù)企業(yè)合作力度，強(qiáng)力攻堅(jiān)建筑業(yè)核心技術(shù)，整合規(guī)劃咨詢、創(chuàng)業(yè)導(dǎo)入、技術(shù)引領(lǐng)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、綜合投資等“五項(xiàng)服務(wù)”，以更加主動(dòng)、更加有為的姿態(tài)助力“兩舊一村”改造任務(wù)高質(zhì)量推進(jìn)。

但更多的“兩舊一村”改造，并非一帆風(fēng)順。

市人大代表、金山區(qū)政務(wù)服務(wù)辦副主任陸益告訴記者：“兩舊一村”改造中，郊區(qū)相比于市中心存在著更大困難。他分析，區(qū)級(jí)財(cái)力匱乏的問(wèn)題還不是最關(guān)鍵的，遠(yuǎn)郊的“兩舊一村”地塊多呈點(diǎn)狀、帶狀分布，地塊小而散，房屋建筑密度大，前期改造成本較高，后期開(kāi)發(fā)潛力不足。

這很好理解，從區(qū)位上看，遠(yuǎn)郊區(qū)域房?jī)r(jià)一般處于全市“洼地”，可用于改造資金平衡的渠道很少，改造實(shí)施主體盈利空間十分有限，項(xiàng)目改造本身抵御市場(chǎng)、政策等風(fēng)險(xiǎn)的韌性不足。

除了資金籌措，還有很多額外因素?！安糠謪^(qū)域改造還受到環(huán)評(píng)控制的影響?！标懸媾e例說(shuō)，金山區(qū)的石化街道、金山衛(wèi)鎮(zhèn)的部分“兩舊一村”地塊，局部改造已無(wú)法徹底解決實(shí)際問(wèn)題，百姓改造呼聲又十分強(qiáng)烈，但受限于上海石化環(huán)評(píng)3公里控制、無(wú)資源平衡地塊可用等因素，地塊招商困難重重。

為此他呼吁，要研究遠(yuǎn)郊區(qū)域“兩舊一村”改造的特殊扶持政策，加強(qiáng)資金和項(xiàng)目扶持傾斜力度。比如，在“城中村”改造項(xiàng)目認(rèn)定中，對(duì)部分地塊集體建設(shè)用地占比雖達(dá)不到51%，但又確實(shí)存在改造必要性、迫切性的項(xiàng)目，可以通過(guò)“一事一議”等方式研究予以認(rèn)定享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

形成政策體系 推出行動(dòng)計(jì)劃

“兩舊一村”改造難度差異大，固然有個(gè)性化因素，但也與目前建設(shè)制度不全、行動(dòng)計(jì)劃不明、資金平衡機(jī)制缺位等有關(guān)。

市政協(xié)委員陳永亮調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《上海市城市更新條例》正式頒布實(shí)施以來(lái)已近一年半的時(shí)間，各區(qū)更新行動(dòng)計(jì)劃始終未能出臺(tái)，政策體系也有待深化、細(xì)化。目前僅有指引性規(guī)范條例卻沒(méi)有完善的專業(yè)性實(shí)施細(xì)則，未能形成集成發(fā)力的政策體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，所以很多項(xiàng)目推進(jìn)只能依靠“一地一策”“一事一議”。

另外，資金平衡方式也有待探索。陳永亮認(rèn)為，如果這一問(wèn)題不能妥善解決，將嚴(yán)重影響“兩舊”工作進(jìn)展。由于“兩舊”資金難以平衡，目前主要依靠財(cái)政資金及國(guó)有企業(yè)投入，社會(huì)資本嚴(yán)重缺乏積極性。

如何解決這些問(wèn)題，陳永亮建議，首先要盡快摸清項(xiàng)目底數(shù)實(shí)情，出臺(tái)多輪行動(dòng)計(jì)劃。由市規(guī)劃和自然資源局牽頭，會(huì)同多個(gè)部門，明確近年上海城市更新和“兩舊一村”工作的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)范圍，形成完善的更新行動(dòng)計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，以區(qū)為單位盡速、全面地摸清各類資源、項(xiàng)目底數(shù)，統(tǒng)籌制定和實(shí)施若干輪零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”行動(dòng)計(jì)劃，切實(shí)做到“實(shí)施一批、儲(chǔ)備一批、謀劃一批”，從而早日實(shí)現(xiàn)舊住房更新改造“全覆蓋”。

市人大代表李俊蘭也有類似看法。她認(rèn)為，“兩舊一村”改造的主體責(zé)任在區(qū)里，但規(guī)劃、土地、財(cái)稅、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等審批事項(xiàng)仍在市級(jí)層面。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化工作推進(jìn)機(jī)制，每年籌集一批急難愁盼的重點(diǎn)項(xiàng)目，由市區(qū)聯(lián)合組成推進(jìn)指揮部，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，集中力量、高度協(xié)同、聚焦政策、綜合施策，由此提高攻堅(jiān)克難的成功率。

陳永亮還建議，要立足全過(guò)程、全覆蓋，構(gòu)建符合城市更新及“兩舊一村”工作實(shí)際需求的“1+3+N”政策體系：“1”即《上海市城市更新條例》這一核心文件；“3”為零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”改造三類項(xiàng)目的《更新實(shí)施辦法》；“N”為具有操作性的系列文件，例如《上海舊住房拆除重建設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等，須涵蓋規(guī)劃、消防、交通、歷史建筑保留保護(hù)等專業(yè)，最終形成規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維全生命周期的政策體系。

當(dāng)然，對(duì)于特殊情況還是要提供特殊機(jī)制，引導(dǎo)項(xiàng)目資金平衡。李俊蘭指出，部分重建、改建的項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)條件有限，幾乎達(dá)不到現(xiàn)行的規(guī)范技術(shù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求，尤其是在建筑間距、退界綠化等指標(biāo)，建議盡快進(jìn)行修訂。

陳永亮也建議，除了允許兩舊項(xiàng)目“貼擴(kuò)建”“加層擴(kuò)建”“拆除重建”外，還應(yīng)通過(guò)實(shí)施開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、供地手續(xù)分層辦理、放寬容積率限制及容積率獎(jiǎng)勵(lì)條件等多種舉措，鼓勵(lì)土地復(fù)合化利用、集約化利用，增加可售、可經(jīng)營(yíng)面積，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡或跨項(xiàng)目平衡。

例如在零星舊改和拆落地改造項(xiàng)目中，可以參照日本代官山“自下而上”城市更新經(jīng)驗(yàn)，遵循“自愿參與、等價(jià)交換”的原則，由規(guī)劃部門提供政策支持，由居民提供房屋，由開(kāi)發(fā)商提供資金和技術(shù)支持，允許改變部分土地或房屋使用性質(zhì)，將更新后的建筑面積分為“保留部分”和“回報(bào)部分”，“保留部分”用于居民回搬，“回報(bào)部分”作為開(kāi)發(fā)商投入回報(bào)，可供出售或經(jīng)營(yíng)。

在舊住房改造上，陳永亮建議探索“1+1+1”模式，引導(dǎo)居民共擔(dān)成本?？梢愿鶕?jù)“民主協(xié)商、超值付費(fèi)”的原則，針對(duì)住房增加面積部分試行“政府（企業(yè)）送一部分，居民成本價(jià)買一部分，市場(chǎng)價(jià)買一部分”的成本共擔(dān)模式，形成政府、產(chǎn)權(quán)單位、居民多主體籌集資金機(jī)制；對(duì)于房屋內(nèi)部更新改造，在標(biāo)準(zhǔn)化方案以外，還可推出供居民自由選擇的“自費(fèi)可選包”，例如適老化改造、高標(biāo)準(zhǔn)廚衛(wèi)配置等，避免居民二次裝修，滿足居民差異化、多元化的需求。

圖說(shuō)：山陰路歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的改造，提升了區(qū)域品質(zhì)，也留住了煙火氣。新民晚報(bào)記者 孫中欽 攝

“活化利用”老建筑獲新生

“兩舊一村”改造，同樣面臨歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)的難題。

昨天的市人大會(huì)議上，虹口區(qū)人大代表團(tuán)提交了一份《關(guān)于開(kāi)展“兩舊一村”改造工作情況專項(xiàng)監(jiān)管，加大風(fēng)貌區(qū)內(nèi)保護(hù)保留建筑改造力度》的議案。

“以山陰路風(fēng)貌保護(hù)區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)建筑大部分建于上世紀(jì)20-40年代，房齡已近百年，建筑面積約23萬(wàn)平方米，包含32處優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑，此外還含有大批不可移動(dòng)文物、規(guī)劃保護(hù)保留建筑?！弊h案指出，此類房屋以磚木結(jié)構(gòu)為主，缺少獨(dú)立廚衛(wèi)設(shè)施，且違法搭建較多，長(zhǎng)年累月結(jié)構(gòu)老化、承重變化、白蟻危害等，都對(duì)房屋安全產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的影響。但同時(shí)因此類房屋涉及風(fēng)貌保護(hù)或產(chǎn)權(quán)等因素，長(zhǎng)期難以開(kāi)展較為徹底的房屋修繕。對(duì)此，居民群眾之間矛盾突出，對(duì)改善居住條件的呼聲較大。

議案提出，應(yīng)在改造模式上出臺(tái)鼓勵(lì)政策，包括先行評(píng)定風(fēng)貌建筑房屋安全等級(jí)，有針對(duì)性地采取置換、騰空等方式徹底解決房屋安全隱患；探索抽戶改造模式，將人口密度和戶數(shù)降低至原設(shè)計(jì)承載能力，還原房屋空間的原使用用途，留住歷史風(fēng)貌的同時(shí)也留住居民，保留區(qū)域的“煙火氣”。涉及到修繕?lè)课莺桶仓镁用竦馁Y金，建議市級(jí)財(cái)政從政策上加大對(duì)里弄和優(yōu)秀歷史建筑改造的補(bǔ)貼，確保改造標(biāo)準(zhǔn)和改造效果。

為了做好歷史風(fēng)貌區(qū)的長(zhǎng)效保護(hù)，議案還建議“活化利用”，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與保護(hù)保留建筑的修繕、利用，通過(guò)置換、受讓等方式，進(jìn)行“留房不留人”的成片改造，引入類似于新天地、今潮8弄等模式，通過(guò)功能開(kāi)發(fā)和創(chuàng)造使其獲得新生。

新民晚報(bào)記者 潘高峰 張鈺蕓 屠瑜