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來源：遠(yuǎn)川研究所

前言：

今年1月，延續(xù)13年的新能源汽車補(bǔ)貼正式取消，壓力之下，新能源車企產(chǎn)品紛紛漲價(jià)。特斯拉則趁機(jī)高舉價(jià)格屠刀，大幅降價(jià)，據(jù)聞3天收獲3萬個(gè)訂單。

盡管特斯拉來勢(shì)洶洶，但在延續(xù)13年的補(bǔ)貼政策促動(dòng)下，中國成長為全球第一大新能源汽車大國，產(chǎn)銷占全球比重超過50%。補(bǔ)貼政策的完全退出，意味著中國新能源汽車基本步入市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的狀態(tài)。

補(bǔ)貼政策本身，在十三年中也經(jīng)歷了起起伏伏，多次調(diào)整。事實(shí)上，中國的新能源汽車補(bǔ)貼政策史是由完全不同的兩個(gè)階段組成。

2016年11月，北大國發(fā)院，一場(chǎng)“世紀(jì)辯論”正在進(jìn)行。辯論雙方皆是北大聲名在外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也是一對(duì)“老冤家”。

林毅夫作為凱恩斯主義的改良者，主張“有效市場(chǎng)”和“有為政府”共同發(fā)揮作用；張維迎則繼承了哈耶克與熊彼得的衣缽，認(rèn)為自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)家，才是讓產(chǎn)業(yè)向前的關(guān)鍵動(dòng)力。

林毅夫（左）張維迎（右）

幾乎完全相左的研究路徑，讓兩人在過去數(shù)十年針尖對(duì)麥芒。只不過在中國，政府顯然更偏好林毅夫支持的產(chǎn)業(yè)政策路線。無論是古老的紡織和鋼鐵，還是新興的芯片與光伏，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策作為有形的手始終大力揮舞，引導(dǎo)舊產(chǎn)業(yè)升級(jí)，新產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)。

新能源汽車，是中國產(chǎn)業(yè)政策最新的一片試驗(yàn)田，目標(biāo)是彎道超車，讓中國拿下這顆“民用工業(yè)皇冠上的明珠”。

但在2016年，以補(bǔ)貼為核心的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，卻迎來了失靈時(shí)刻——在低門檻的補(bǔ)貼政策下，一批企業(yè)“用腳造車，用心騙補(bǔ)”，營造虛假繁榮。補(bǔ)貼政策步入第七個(gè)年頭，投入千億量級(jí)資金，中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍是大而不強(qiáng)。

值此背景，張維迎大聲疾呼，“鼓勵(lì)套利的制度不可能促進(jìn)創(chuàng)新”，痛陳產(chǎn)業(yè)政策積弊。由此，張、林二人辯論打響。

誠然，關(guān)系國計(jì)民生的政策不會(huì)由一場(chǎng)辯論決定。但以這場(chǎng)辯論為界，中國的新能源汽車補(bǔ)貼政策，被劃分為了兩個(gè)世代。

01

繞開大道，占領(lǐng)兩廂

在中國，絕大多數(shù)政府推動(dòng)的革新都是從試點(diǎn)開始的，新能源車的發(fā)展亦不例外。

2009年，新能源車“十城千輛”推廣計(jì)劃拉開大幕，13個(gè)城市開始以補(bǔ)貼整車銷售的形式，推動(dòng)公共交通的新能源化尤其是電動(dòng)化，補(bǔ)貼對(duì)象主要是出租車與公交車。

電動(dòng)公交與出租車是新能源補(bǔ)貼政策早期受益者

以今天的眼光來看，這純屬搞錯(cuò)了主要矛盾——在中國，出租車與公交車總量不過200萬出頭，占機(jī)動(dòng)車保有量僅1%不到。

但這個(gè)選擇有其客觀原因，也有其時(shí)代背景。

從客觀條件上來說，一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的動(dòng)力電池過于昂貴，一度電的成本高達(dá)上萬元，個(gè)人買單的可能性非常低，而政府可以通過集中采購的方式來補(bǔ)貼市場(chǎng)，帶動(dòng)市場(chǎng)成熟；另一方面，公交車的路線較為固定，更容易布局補(bǔ)能設(shè)施，不用一次性投入巨額資金。

雖然這兩年全球人民都日漸接受了“新能源汽車看中國”這一事實(shí)，可在十三年前，國內(nèi)新能源汽車其實(shí)與國外差距明顯。沒有燃油車那么大，但依然讓決策部門如坐針氈。

2010年，時(shí)任工信部副部長苗圩出席一場(chǎng)論壇，講到新能源車時(shí)，口中沒有任何好消息，全是問題[1]。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)差距，中國政府選擇以真金白銀激活新能源汽車產(chǎn)業(yè)，并敲定“繞開大道，占領(lǐng)兩廂（亦稱兩頭擠）”的策略[2]——即先發(fā)展技術(shù)要求不那么高，外國車企不強(qiáng)勢(shì)的新能源商用車、微型車，帶動(dòng)技術(shù)成熟后，再進(jìn)軍主流新能源乘用車市場(chǎng)。在設(shè)想中，5年內(nèi)新能源車將實(shí)現(xiàn)初步的市場(chǎng)自我驅(qū)動(dòng)，屆時(shí)補(bǔ)貼會(huì)開始退坡。

這一路線指引下，新能源汽車發(fā)展早期順理成章地“重商用、輕乘用”。伴隨而來的情況則證明，計(jì)劃趕不上變化。

因?yàn)閷?duì)應(yīng)的補(bǔ)貼范圍與力度有限，本該在新能源車產(chǎn)銷中逐漸占主導(dǎo)的私人市場(chǎng)，遲遲未能激活，直到2013年，私人新能源汽車銷量仍然很低， 只有寥寥數(shù)千水平。主管部門對(duì)此很著急——即使中國變成全球第一大新能源出租車大國和新能源大巴大國，但距離新能源汽車強(qiáng)國還有十萬八千里。

其實(shí)，補(bǔ)貼政策的傾向，對(duì)市場(chǎng)的影響比想象中更加顯著：只補(bǔ)貼車輛的政策造成資源向整車聚集，呈現(xiàn)出“重整車，輕上游零部件、下游使用端”的特點(diǎn)。

輕上游造成關(guān)鍵零部件尤其是電池的落后，反過來限制了新能源車的產(chǎn)品力：要么是續(xù)航不夠，要么是性能不行，要么是安全性有問題；輕下游則造成充電樁的建設(shè)動(dòng)力不足，新能源汽車私人車主充電難，充電樁運(yùn)營方找不到足夠的客戶，雙方陷入雞生蛋，蛋生雞的難題。

除此之外，作為補(bǔ)貼政策的延伸，地方政府補(bǔ)貼也以特有的方式，給新能源車推廣添堵而非助力。防止肥水流了外人田，地方政府常常為本地車企推出定制化的地補(bǔ)條例，這帶來的結(jié)果是：

很長一段時(shí)間中，上汽榮威e系列虎踞上海，北汽E系列龍?bào)幢本葋喌螮系列鎮(zhèn)守深圳的格局不曾改變。更多不知名車企則在地補(bǔ)保護(hù)下低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。

作為主力的私人乘用車市場(chǎng)未能激活，新能源汽車市場(chǎng)放量緩慢，2013年，國內(nèi)新能源汽車產(chǎn)銷1.75萬輛。而在美國，這一數(shù)據(jù)是9.6萬輛。

“繞開大道，占領(lǐng)兩廂”的策略，眼瞅要演變成“放棄大道，困守兩廂”的局面。

02

加大劑量

2014年秋天，時(shí)任科技部部長萬鋼、工信部部長苗圩相繼在北京會(huì)見了來訪的馬斯克。在友好的氛圍中，硅谷鋼鐵俠承諾特斯拉將在中國加大投入，兩位部長也亮明了中國政府優(yōu)化營商環(huán)境、歡迎國際優(yōu)秀產(chǎn)品的態(tài)度。

2014年11月，萬鋼會(huì)見馬斯克

毫無疑問，這兩場(chǎng)會(huì)面為4年后特斯拉上海工廠拔地而起，國內(nèi)車企摸著特斯拉過河的局面奠定了重要基礎(chǔ)。這是中國式改革屢試不爽的方法：學(xué)習(xí)所有可以學(xué)習(xí)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。

但站在2014年當(dāng)口，一頭是節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的刻不容緩，一頭是新能源汽車發(fā)展的不及預(yù)期，新能源車彎道超車的計(jì)劃自身差一點(diǎn)就要迷失在彎道里，特斯拉的遠(yuǎn)水難救近火。此時(shí)最能立刻見效的，是形式更多元、覆蓋更廣的補(bǔ)貼，和更有力度的政策支持。

這一年，一系列為新能源車產(chǎn)銷助力的政策調(diào)整隨之而來。

2014年初，時(shí)任國務(wù)院副總理馬凱表示，考慮到產(chǎn)業(yè)環(huán)境，將放緩補(bǔ)貼退坡腳步。

同年九月，對(duì)新能源汽車免征購置稅的政策開啟，更顯優(yōu)惠——購置稅為汽車售價(jià)的10%，將其免除意味著每輛車的購置成本會(huì)至少節(jié)省上萬元。

也是在這一年，國網(wǎng)開始向社會(huì)資本開放充電樁的建設(shè)、運(yùn)營，并鼓勵(lì)車主自建充電樁，意圖發(fā)動(dòng)群眾力量解決充電難題。

與此同時(shí)，決策部門亦發(fā)現(xiàn)，在占電動(dòng)汽車成本大頭的關(guān)鍵零部件動(dòng)力電池上，中國依然被日韓大廠甩開了身位。

2015年3月，《汽車動(dòng)力蓄電池行業(yè)規(guī)范條件》應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)年11月第一批符合條件的企業(yè)名錄公布，三星SDI西安工廠，LG南京工廠均未入選。

此后四年，名單四度更新，無一家外資動(dòng)力電池企業(yè)入選名錄。對(duì)這一文件，行業(yè)稱之“動(dòng)力電池白名單”，原因在于，文件與補(bǔ)貼掛鉤。在實(shí)際操作中，未使用白名單內(nèi)企業(yè)電池的新能源汽車將無法獲得補(bǔ)貼。

這份白名單為尚在襁褓的本土動(dòng)力電池企業(yè)，營造出了一片溫室，孵化出日后問鼎全球的中國電池力量。

而最直接的調(diào)整，是新能源補(bǔ)貼政策施行地區(qū)和對(duì)象的擴(kuò)容。比如8米長的中巴車也納入補(bǔ)貼，而一輛新能源中巴在國補(bǔ)+地補(bǔ)的雙重補(bǔ)貼下，可以獲得超過60萬補(bǔ)貼，可以覆蓋甚至超過車輛成本。

對(duì)動(dòng)力不足的新能源汽車產(chǎn)業(yè)，這顯然是一支立竿見影的腎上腺素。2014年，國內(nèi)新能源汽車爆發(fā)式增長，分別產(chǎn)銷7.85萬輛、7.48萬輛，比上年分別增加3.5倍和3.2倍。

然而，劑量兇猛的補(bǔ)貼漫灌而下之時(shí)，相應(yīng)的對(duì)企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制卻沒有跟上。這使得新能源汽車補(bǔ)貼呈現(xiàn)出極其明顯的“重獎(jiǎng)勵(lì)，輕處罰”特征。

這最終醞釀出一場(chǎng)席卷行業(yè)的風(fēng)暴。

03

殘暴歡愉

2015年，《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）》來到第一階段收官之年，按照規(guī)劃，當(dāng)年年底，國內(nèi)新能源汽車要累計(jì)產(chǎn)銷50萬輛。這看上去是個(gè)不可能完成的任務(wù)——此前六年，國內(nèi)新能源汽車?yán)塾?jì)產(chǎn)銷不過10萬輛左右。

但有明確KPI的產(chǎn)業(yè)向來不缺奇跡。2015年一年，國內(nèi)新能源汽車產(chǎn)銷達(dá)到34萬輛，累計(jì)銷量超過44萬，距50萬輛的目標(biāo)僅一步之遙。

而奇跡之中的詭異之處在于，新能源汽車的產(chǎn)銷在12月脈沖式地爆發(fā)達(dá)到近10萬輛，1月更比六年強(qiáng)。連863“節(jié)能與新能源汽車”重大項(xiàng)目專家組組長歐陽明高也忍不住犯嘀咕，中國當(dāng)月生產(chǎn)的客車趕上了世界其他區(qū)域的總和，實(shí)在不太正常[3]。

2016年，這層窗戶紙被中央捅破，年初財(cái)政部牽頭發(fā)文，徹查新能源騙補(bǔ)事件。8月，調(diào)查結(jié)果公布，五家新能源客車企業(yè)因違規(guī)套取新能源補(bǔ)貼被罰。其中玩得最野的吉姆西，幾乎在2015年最后一個(gè)月完成了全年生產(chǎn)量，只為趕上還未退坡的補(bǔ)貼末班車。

吉姆西突擊生產(chǎn)的新能源小客車

此后，騙補(bǔ)事件掀起了比想象中更大的風(fēng)波——盡管整治對(duì)象被中央精準(zhǔn)鎖定在五家客車車企，但仍有其他車企的經(jīng)銷商，在留下控訴車企騙補(bǔ)的舉報(bào)信后，在辦公室內(nèi)自縊身亡。

即使是在調(diào)查中安全落地的新能源乘用車，也因?yàn)樘貏e的推廣模式引發(fā)了爭(zhēng)議：

車企競(jìng)相成立出行公司，將出產(chǎn)的新能源車賣至旗下出行平臺(tái)，左手倒右手，便獲取了補(bǔ)貼。而在多年以后，大批因品質(zhì)低下、運(yùn)營成本高企而被閑置的新能源車，貢獻(xiàn)了一處又一處“共享汽車墳場(chǎng)”。

事件影響深遠(yuǎn)到，直到今天，部分群眾在提及電動(dòng)汽車時(shí)的第一印象，仍是“騙補(bǔ)”。

種種亂象，促使北大國發(fā)院在2016年11月發(fā)起了張維迎與林毅夫的辯論。

但無論是反對(duì)方還是支持方，都認(rèn)同新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策到了不得不改的時(shí)候。在張林兩人的爭(zhēng)論聲中，新能源汽車補(bǔ)貼政策開啟了力度空前的修正：

一方面，2017年后的補(bǔ)貼政策要求，營運(yùn)用新能源車需滿足兩年行駛2萬公里，相關(guān)部委委托北理工建設(shè)新能源汽車國家監(jiān)測(cè)與管理平臺(tái)，對(duì)車輛運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，由此堵死了大規(guī)模騙補(bǔ)的可能。

另一方面，補(bǔ)貼政策由普惠式轉(zhuǎn)向扶優(yōu)式，對(duì)新能源車?yán)m(xù)航里程、電池能量密度、電耗等提出一系列需求，以指標(biāo)壓力引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)、產(chǎn)品升級(jí)，鼓勵(lì)優(yōu)勝劣汰，優(yōu)質(zhì)企業(yè)做大做強(qiáng)。

04

后補(bǔ)貼時(shí)代

在2017年的大修正之后，新能源汽車補(bǔ)貼政策將汽車產(chǎn)業(yè)“扶上馬送最后一程”的使命愈發(fā)明顯：一邊擇優(yōu)，一邊退坡，將產(chǎn)業(yè)的未來交還給逐漸成型的市場(chǎng)。

如今來看，修正后的補(bǔ)貼政策，在額外經(jīng)歷了因疫情影響的兩年延長期（原本計(jì)劃2020年結(jié)束即完全退出）后，的確助推中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了彎道超車的目標(biāo)：

如今的中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先全球，在去年1~9月，中國新能源乘用車的銷量突破356萬輛，在全球新能源汽車的占比約62%。去年前10個(gè)月，我國乘用車銷量達(dá)到1634萬輛，其中，國產(chǎn)品牌銷量占比歷史性突破50%，達(dá)到53.2%，其中新能源汽車是主要貢獻(xiàn)者。

產(chǎn)業(yè)做大之余，也在做強(qiáng)——原本中國企業(yè)削破頭也無法擠進(jìn)的豪華車市場(chǎng)，在電動(dòng)時(shí)代卻出現(xiàn)了自主品牌將BBA斬于馬下的境況。在30萬以上車型取消補(bǔ)貼的2021、2022年，中國電動(dòng)汽車品牌面對(duì)老牌豪華車企也越戰(zhàn)越勇，長期霸占細(xì)分市場(chǎng)冠軍。

然而，在這個(gè)過程中，即使是經(jīng)過修正后的補(bǔ)貼，也仍然以不符合政策制定者初衷的形式，擾動(dòng)著市場(chǎng)。

比如補(bǔ)貼的每年退坡，原本用意是防止補(bǔ)貼在短時(shí)間內(nèi)從高額變?yōu)榱悖斐绍嚻笮菘恕?/p>

而在施行中，政策一方面要求補(bǔ)貼年降，另一方面對(duì)電池能量密度的要求又一年上一個(gè)大臺(tái)階，這引導(dǎo)企業(yè)紛紛啟用能量密度更高但安全性更不穩(wěn)定的電池，也迫使企業(yè)必須每年對(duì)技術(shù)與產(chǎn)品進(jìn)行更新，但汽車行業(yè)這一更新周期通常在2-3年乃至更長。

政策的硬性要求與眾多企業(yè)有限的技術(shù)力、開發(fā)資源之間的矛盾，導(dǎo)致的是更激進(jìn)的產(chǎn)品選擇，以及被壓縮的產(chǎn)品開發(fā)驗(yàn)證周期——這意味著安全隱患。

在2019年初，云度新能源汽車董事、總經(jīng)理劉心文就表達(dá)了他的擔(dān)憂，“比能量的提高是一種技術(shù)的追求，無可厚非，但都往一個(gè)高續(xù)航去走，其實(shí)是挺危險(xiǎn)的，因?yàn)閮赡昃鸵似?。[4]”

正是在這一年，補(bǔ)貼政策驅(qū)動(dòng)下，高能量密度的NCM 811動(dòng)力電池開始批量裝車。但很快，熱穩(wěn)定性較差的811電池開始接二連三地出現(xiàn)起火事件，最終不得不放緩上車。

而補(bǔ)貼政策對(duì)純電路線的欽點(diǎn)和傾斜，也在一定程度上壓制了其他新能源路線——在國內(nèi)，兼顧節(jié)能減排與用戶里程焦慮的插混與增程式新能源車型，被認(rèn)為是過渡時(shí)期的最優(yōu)解，但在補(bǔ)貼額度差距下，其數(shù)量與增速始終與純電車型有不小差距。

但在補(bǔ)貼逐漸退坡、走向退出的近幾年，中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)逐漸從“政策市”走向“市場(chǎng)市”。在這樣的環(huán)境中，張維迎所述的企業(yè)家精神，又逐漸顯現(xiàn)出作用——

補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)的方向之外，一些企業(yè)發(fā)掘最真實(shí)的市場(chǎng)需求，在不那么被補(bǔ)貼照顧的支流上，反而開出了奇葩：包括比亞迪堅(jiān)持多年的混動(dòng)（DM-i），理想屢屢被吐槽的增程，以及五菱壓根不要補(bǔ)貼的電動(dòng)小車。

與此同時(shí)，2022年，新能源汽車銷量提前撞線預(yù)計(jì)2025年才能達(dá)到的目標(biāo)，又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出決策部門對(duì)市場(chǎng)質(zhì)變后的加速度預(yù)計(jì)。而在產(chǎn)業(yè)政策并未以大幅補(bǔ)貼加碼的汽車智能化領(lǐng)域，中國軍團(tuán)也組建起了全球領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)鏈。

這又反映出，產(chǎn)業(yè)政策并非萬能。

05

尾聲

物理世界中有真空中的球形雞，現(xiàn)實(shí)世界卻沒有完美的市場(chǎng)機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策。無論是補(bǔ)貼政策的制定，還是調(diào)整、修正、打補(bǔ)丁，或者是本身不采用產(chǎn)業(yè)政策，都大概率是一個(gè)不斷尋找次優(yōu)解的過程。

不管是一個(gè)產(chǎn)業(yè)還是一個(gè)國家，發(fā)展的常態(tài)都總是在不斷得到次優(yōu)解，在對(duì)次優(yōu)解的學(xué)習(xí)中逼近最優(yōu)（ 即便幾乎從未到達(dá)）。

而今，當(dāng)政府想要制定另一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，新能源汽車的補(bǔ)貼十三年，既是經(jīng)驗(yàn)，亦是殷鑒。

參考資料：

[1] 苗圩在北大光華新年論壇的講話，新浪財(cái)經(jīng)

[2] 孫逢春：造電動(dòng)汽車的中國“心”，中國科學(xué)報(bào)

[3] 歐陽明高：高額補(bǔ)貼致新能源商用車產(chǎn)量超常規(guī)增長，商用車新聞

[4] 補(bǔ)貼退坡在即 比能量密度仍會(huì)是關(guān)鍵指標(biāo)嗎？第一財(cái)經(jīng)