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先有美國負責南亞和中亞事務的第一副助理國務卿訪問土庫曼斯坦開場，又有助理國務卿率跨部門代表團訪問吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和哈薩克斯坦四國作為重頭，緊隨其后美國阿富汗問題特別代表訪烏為殿軍——5月中下旬以來美國在中亞可謂動作頻頻。

這一切是純屬巧合，一時興起？還是其來有自，別有深意存焉？這一系列舉措確如美官方所說旨在“建設一個更加一體化、繁榮和安全的中亞”，還是劍鋒另有所指？

一個都不能少

由負責南亞和中亞事務的助理國務卿唐納德·盧率隊，美國政府跨部門代表團近日對中亞四國的訪問引人關注。5月23日至27日，美國政府跨部門代表團訪問吉、烏、塔、哈四國。代表團成員來自美國五角大樓、國家安全委員會、國際開發(fā)金融公司和國際開發(fā)署，既有外交、軍事、安全部門的要員，又有金融、投資領域的巨擘，可謂行當齊全，具體為國家安全委員會俄羅斯和中亞事務主任埃里克?格林，國防部負責阿富汗、巴基斯坦和中亞事務的副助理部長麗貝卡·齊默爾曼，美國國際開發(fā)署亞洲局副助理署長安賈利·考爾和美國國際開發(fā)金融公司政策部副主任納茲·哈提卜。

網(wǎng)站截圖

美國國務院聲明指出，代表團的使命是“加強美國與該地區(qū)的關系，推動共同努力建設一個更加一體化、繁榮和安全的中亞”。在此行框架下，美方代表團會見了吉爾吉斯斯坦高級官員、民間社會和經(jīng)濟代表，“以尋找美國能夠更好地支持共同價值觀、當?shù)匚幕徒?jīng)濟發(fā)展的方式”；會見了烏茲別克斯坦政府官員、商界領袖和民間社會代表，討論了“加強經(jīng)濟伙伴關系、共同價值觀和美國對賦予婦女權利的支持”；與塔吉克斯坦官員舉行了年度雙邊磋商，就發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)系和加強安全合作進行了討論，還與民間社會代表會面，討論了對阿富汗難民的人道主義援助、人權以及關于糧食安全和婦女在社會中作用的合作倡議；會見了哈薩克斯坦高級官員和民間社會領導人，討論了哈薩克斯坦的改革議程、加強人權保護和賦予婦女權利的努力。

美國代表團此行除與中亞各國官方進行會談外，還格外注重與社會界（民間社會）和經(jīng)濟界的交流。根據(jù)公開發(fā)布的信息，議題覆蓋雙邊關系、政治改革、經(jīng)濟合作、人權、阿富汗問題、婦女權利等。較之以往，美國代表團此行陣容強大、對話范圍廣、議題內容豐富，在力度和廣度上體現(xiàn)出了華盛頓的重視，也顯示拜登政府的中亞政策出現(xiàn)了“新意”。

此番中亞四國之行是美國經(jīng)略中亞的重頭戲，但并不意味著漏掉了土庫曼斯坦。5月中，美國國務院代表團成員、負責南亞和中亞事務的第一副助理國務卿迪恩·湯普森已訪問了土庫曼斯坦，雙方討論了在政治、經(jīng)濟、人文及氣候變化等領域的合作。5月16日，在土庫曼斯坦首都阿什哈巴德舉行的新聞發(fā)布會上，湯普森指出“這只是一個開始”，“我們將繼續(xù)與土政府合作，加強經(jīng)濟聯(lián)系，刺激經(jīng)濟增長，并在兩國創(chuàng)造就業(yè)機會”。

而就在唐納德·盧5月25日結束對烏茲別克斯坦的訪問后，美國阿富汗問題特別代表托馬斯·韋斯特率領的美國代表團又于26日至28日訪問了該國。托馬斯·韋斯特與烏外長弗拉基米爾·諾羅夫、烏總統(tǒng)阿富汗問題特別代表伊斯馬圖拉·伊爾加舍夫舉行了會談，雙方就阿富汗當前局勢及向該國提供人道主義援助交換了意見。此前，唐納德·盧也與烏方討論了該問題。

美國在中亞的新動作

這一連串動作當然不是美國一時興起，而是其經(jīng)略中亞的冰山一角。如果把美國政客臺面上的言行看作冰山的水上部分，那美國中亞政策的水下部分或許更令人震驚。

《美國的中亞戰(zhàn)略（2019-2025）：加強主權和促進經(jīng)濟繁榮》指出，美國提供了超過90億美元的直接援助，以支持中亞地區(qū)的和平與安全、民主改革和經(jīng)濟增長，以及滿足人道主義需求。美國牽頭世界銀行、國際貨幣基金組織、歐洲復興開發(fā)銀行和亞洲開發(fā)銀行提供了逾500億美元的貸款和技術援助，以支持中亞地區(qū)發(fā)展。與此同時，美國私營部門在中亞的商業(yè)企業(yè)投資已超過310億美元，為當?shù)貏?chuàng)造了數(shù)千個就業(yè)機會。美國與中亞各國建立了牢固的民間聯(lián)系，直接資助了4萬余名學生。中亞國家每年訪問美國的人數(shù)為140萬人次，主要為了學習英語、體驗美國文化并獲得所需技能。此外，美國已投資超過9000萬美元用于中亞國家的邊境安全建設，包括培訓海關和邊防警衛(wèi)、升級邊境安全設備、建設新的邊境哨所等。

在利用軟實力塑造中亞社會價值觀方面，美國著力尤著，唐納德·盧此行之所以將與民間社會人士的會見作為不可或缺的一環(huán)即緣于此。美國在中亞地區(qū)的軟實力主要基于民主和西方生活方式，其相關政策主要針對尋求自我意識的青年，重點培養(yǎng)“崛起的中亞新一代”，讓他們成為接受西方價值觀的人。

目前，美國正與中亞各國合作，通過小學、中學和高等教育改革，為中亞的新一代提供技術、管理、英語和批判性思維技能等方面的教育。對此，匹茲堡大學中亞和南亞問題專家詹妮弗·布里克·穆爾塔扎什維利指出，美國與中亞的接觸側重于經(jīng)濟發(fā)展和公共行政之間的交叉點，包括打擊腐敗和與新興民間社會合作，其中教育是美國與中亞各國合作的最大需求領域。

此外，美國還格外注意提升中亞民眾的媒體運用知識和能力。為此，美國推出中亞媒體計劃（Media CAMP）旨在在哈薩克斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦建立一個平衡的信息環(huán)境。該計劃預算1500萬美元，實施時間從2018年10月1日至2023年9月30日。該計劃主要方向包括：一、幫助媒體就重要的政治和社會話題創(chuàng)作平衡、信息豐富和公正的敘事；二、提高年輕人和成年人的媒體和信息素養(yǎng)，增加高水平信息提供者和受眾的數(shù)量；三、改善媒體法治環(huán)境。

美方對于該計劃的預期成果主要在于，通過媒體合作、民眾參與、手段創(chuàng)新等來增加平衡的、基于事實的信息流，鼓勵民眾參與新聞和信息制作，促進大眾傳媒發(fā)展等。按照該項目的官方說法，此舉旨在在中亞國家建立平衡的信息環(huán)境，引導民眾以開放的態(tài)度交流思想、交換不同的意見和觀點。實際上，美國此舉的深層涵義在于由此帶領中亞民眾進入新媒體時代，而在新媒體時代，民眾參與和參與集體抗爭的成本將大大降低。

布林肯卷土重來

過去，觀察美國與中亞國家的關系，經(jīng)常引用美國前總統(tǒng)國家安全事務助理布熱津斯基的那句話，中亞“這個地區(qū)在地緣戰(zhàn)略上對美國的含義十分清楚：美國相距太遠而無法在歐亞大陸的這一部分成為主導力量，但美國又太強大而不能不參與這一地區(qū)的事務”。也就是說，中亞并不是美國對外政策的核心關注地區(qū)。以美國2006年《絲綢之路戰(zhàn)略法案》（是1999年版的“升級版”）為例，美國的中亞政策主要關注能源合作、反恐合作、民主改革和公民社會發(fā)展。

但2005年3月吉爾吉斯斯坦的“郁金香革命”與5月烏茲別克斯坦的“安集延事件”，對美國在中亞的推進造成了打擊，使美國在“9·11”事件后與中亞國家建立起的關系發(fā)生了明顯倒退，最顯著的表現(xiàn)就是美國被迫撤出了“9·11”事件后在中亞的軍事存在。這讓美國切實體會到了“相距太遠而無法在歐亞大陸的這一部分成為主導力量”，同時意識到俄羅斯在該地區(qū)擁有的傳統(tǒng)影響力難以輕易撼動。

再加之從阿富汗撤軍一事在美國國內開始被討論，美國國內就“后阿富汗”時代的美國與中亞關系產生了分歧：

一種觀點認為中亞對美國戰(zhàn)略重要性降低，應將與中亞關系的重點轉向經(jīng)濟合作。如2015年5月美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）發(fā)布的報告《中亞在歐亞重新連通過程中的地位》（Central Asia in a Reconnecting Eurasia）指出，在新的歷史時期，美國應重新平衡中亞政策目標，美國并不是歐亞地區(qū)的直接利益相關方，對中亞影響力也相對有限，未來成為地區(qū)主導者更不現(xiàn)實，應由安全主導轉向兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展和安全；2016年1月卡內基國際和平基金會發(fā)布的研究報告《美國的“中亞政策3.0”》也指出，隨著美國持續(xù)縮小其在阿富汗的軍事存在，中亞作為美國進入阿富汗的戰(zhàn)略要道的地位不復存在，因此中亞地區(qū)在美國戰(zhàn)略考量中的重要性也隨之降低。

另一種觀點認為，中亞的重要性并未因美國從阿富汗撤軍而降低，加強與中亞的安全合作仍是最優(yōu)先目標。如2015年3月31日，當時還是奧巴馬政府副國務卿的布林肯在布魯金斯學會發(fā)表講話時強調，“有些人將我們的部隊從阿富汗的縮減視為這個地區(qū)對美國重要性的下降，但事實絕非如此。”他具體指出，與中亞國家的接觸旨在實現(xiàn)三個重要目標：加強伙伴關系，以推進共同安全；打造更緊密的經(jīng)濟聯(lián)系；推動和倡導善治和人權。布林肯仍堅持將安全合作放在首位，因為他認為與中亞的安全合作有利于減少中亞國家對俄羅斯的依賴。

如果從思想譜系上劃分這兩種觀點，前者屬于自由主義，傾向于合作，強調美國有必要采取針對性政策，積極推動中亞一體化，幫助該地區(qū)實現(xiàn)繁榮、安全和穩(wěn)定，承認與中俄兩國的利益關切，引導中俄兩國的中亞政策朝符合美國利益的方向發(fā)展；后者屬于現(xiàn)實主義，傾向于地緣政治博弈，強調應加強美國與中亞國家在安全、經(jīng)濟、政治、人文等諸領域的合作，但合作旨在使中亞國家擺脫對俄羅斯的依賴，追求在中亞地區(qū)權力格局中形成美進俄退的態(tài)勢。若聯(lián)想到彼時美俄關系正因2014年克里米亞危機出現(xiàn)下滑，則不難理解后一種立場。

持后一種觀點的核心人物布林肯2017年隨著奧巴馬政府任期結束而卸任，以及美國從阿富汗撤軍一事遲遲未動，且特朗普上臺伊始試圖改善美俄關系，美國的中亞政策2020年前未發(fā)生質變，一仍過去總體上偏向于某種自由主義的合作哲學，排他性不強。但隨著“通俄門”的逼壓，以及美俄因敘利亞、北約東擴、烏克蘭等問題再度陷入對抗，與此同時，中美關系也發(fā)生變化，美國調整全球戰(zhàn)略，明確將俄羅斯和中國視為競爭對手，對兩國進行遏制。

布林肯和拜登

在這種背景下，2020年2月5日，特朗普政府公布了關于美國中亞政策的重要戰(zhàn)略文件《美國的中亞戰(zhàn)略（2019-2025）：加強主權和促進經(jīng)濟繁榮》，標志著美國對中亞地區(qū)的認識發(fā)生了轉變，開始有意將中亞打造為遏制俄、中兩國的重要前沿。2021年初，布林肯被任命為拜登政府的國務卿，美國的中亞政策完全回到了地緣博弈軌道，越來越具有指向俄、中兩國的對抗性。

美國的“一根筋”

2001年“9·11”事件發(fā)生后，中亞國家如烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦都曾允許美國使用境內軍事基地，并為美提供進入阿富汗的物資運輸通道。這是美國在中亞實現(xiàn)軍事存在的高光時刻。2005年被中亞國家“清退”后，美國一直念念不忘。

在從阿富汗撤軍一事提上日程后，美國就一直嘗試以確保中亞地區(qū)安全為由頭，再度實現(xiàn)在中亞的軍事存在。俄羅斯、中國與中亞地區(qū)相鄰，美國若得償所愿，可便于對兩國的“窺伺”。近年來大國關系出現(xiàn)變化后，美國的這一意圖更加強烈。

美國為此從2019年就一直通過“C5+1”等各類磋商機制向中亞國家建議，美國在中亞建立針對阿富汗問題的專門機構，與中亞國家進行合作，共同應對來自阿富汗的恐怖主義威脅，確保地區(qū)安全。這實際是美國試圖在中亞實現(xiàn)軍事存在的另一種說辭。

2021年7月15日，美國與中亞國家舉行的“C5+1”會談上，美國總統(tǒng)國土安全顧問伊麗莎白·舍伍德-蘭德爾再次提出“老生常談”的建議，希望在中亞獲得一個駐軍地點。當年8月30日，美國宣布完成從阿富汗撤軍。美國更是積極開始通過單邊和多邊的各種場合，試探、建議和勸說中亞國家與美國加強在安全領域的合作。盡管中亞國家為了消除俄羅斯的疑慮，都明確表示不會允許別國駐軍，例如烏茲別克斯坦外長2021年底宣稱“從未與美國討論過在烏建立美國軍事基地”，烏國防部長也表示該國法律不允許別國在烏領土上部署軍事基地和軍事設施，但華盛頓方面在此事上仍表現(xiàn)出“一根筋”式的固執(zhí)。2022年3月1日，中亞五國與美國的“C5+1”外長會談以網(wǎng)絡視頻會議形式舉行，布林肯再次提出美國軍事基地或中轉基地返回中亞地區(qū)的可能性。

目前，在美國駐軍重返中亞問題上最令俄羅斯擔心的國家是烏茲別克斯坦。吉爾吉斯斯坦對俄依賴較大，而烏茲別克斯坦是中亞五國中獨立性最強的國家，既不是集體安全條約組織成員，也不是歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟成員（只是觀察員國）。集安組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟分別是俄羅斯在歐亞地區(qū)主導的安全一體化組織和經(jīng)濟一體化組織，也是俄在該地區(qū)施加影響的兩個重要抓手。

烏茲別克斯坦還是中亞軍事實力最強的國家，且與阿富汗毗鄰，在阿富汗問題的解決上一直扮演著重要角色。無論蘇聯(lián)發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭，還是美國進行反恐戰(zhàn)爭，都是利用烏茲別克斯坦的通道將人員和物資運入阿富汗?！度A爾街日報》曾報道了五角大樓利用烏茲別克斯坦建立基地的計劃。美國政治網(wǎng)站（POLITICO.COM）援引美國國會的消息來源稱，五角大樓討論在烏茲別克斯坦建立軍事存在的可能性時認為，“此舉將使美軍能夠更好地觀察地區(qū)局勢，并在必要時對阿富汗境內的目標進行打擊”。

莫斯科在關注

俄羅斯始終密切關注美國在中亞的舉動，并將此與當前的烏克蘭危機聯(lián)系起來。對于唐納德·盧訪問中亞四國，俄羅斯國家杜馬委員會第一副主席康斯坦丁·扎圖林對“報紙”網(wǎng)表示，預計外國勢力代表團會“經(jīng)?！鼻巴砹_斯周邊國家，特別是“基于他們官方宣布的阻止俄羅斯獲勝的愿望”。他還強調，美國現(xiàn)在比以往任何時候都更反對俄羅斯在后蘇聯(lián)空間的影響力，因此俄羅斯應密切關注此類訪問。

扎圖林認為俄羅斯應積極應對美國的舉動。他直白地說，中亞國家作為現(xiàn)代國家已獨立至少30年了，當前，它們希望站在一邊與俄、美“兩不相干”，但鑒于俄羅斯與中亞國家的關系、俄羅斯與美國的關系，中亞國家試圖“兩不相干”是根本不可能的。

俄羅斯有學者認為“理論上存在美國在烏茲別克斯坦設立美軍基地的可能性”。俄外交部外交學院全球研究和國際關系中心主任、PIR中心顧問瓦迪姆·科久林指出，盡管2018年批準的烏茲別克斯坦軍事學說直接指出，不可能在該國建立外國軍事基地和設施。但這不過是一個如何解釋的問題，軍事基地完全可以被稱為“反恐基地”或“人道主義”，“在許多情況下，問題的核心在于價格，華盛頓與塔什干正在討價還價”。

俄羅斯官員和學者的評論體現(xiàn)了莫斯科在中亞問題上的焦慮，因為莫斯科確實面臨著難以破解的困局：因為與烏克蘭的沖突，俄羅斯對中亞的投入和關注不可避免地降低，而調離駐軍在該地區(qū)形成的“安全赤字”的確給包括美國在內的外部力量提供了進入的機會。在這個當口，美國見縫插針。5月10日，美駐塔吉克斯坦大使約翰·馬克·波默斯海姆表示，美將向塔撥款6000萬美元用于安全保障。此外，土耳其、伊朗等國家也加強了與中亞國家的安全合作。

但中亞國家也不會馬上就完全倒向美國，多元平衡對中亞國家而言是最有利的，現(xiàn)仍在經(jīng)濟、安全等諸多領域與俄羅斯有著千絲萬縷的聯(lián)系，尚須顧慮莫斯科的地緣安全擔憂和焦慮。確如俄外長拉夫羅夫2021年7月在烏茲別克斯坦首都塔什干出席“中亞和南亞”2021會議后回答記者提問時強調的那樣，俄羅斯的中亞國家盟友們沒人愿意接待美軍，因為這意味著用自己的領土和人民去承擔隨之而來的風險。

大氣候疊加小氣候

歷史上，中亞作為“地心島”一直是各大文明板塊的交匯區(qū)，因此，該地區(qū)在主體性上總是表現(xiàn)出輪廓的模糊性與內核的多變性。體現(xiàn)在現(xiàn)實政治中，中亞國家既是各種外國力量爭取的對象，也容易成為某一方的附庸，呈現(xiàn)出一種“左右逢源”與“依附順從”的搖擺。

蘇聯(lián)解體后，中亞國家成為獨立主體。30年來，中亞國家在經(jīng)濟、外交、人文交流等方面實現(xiàn)了多元平衡，與美國、俄羅斯、土耳其、伊朗、日本、韓國、印度等均建立了雖不是等距離但卻并無“量級”區(qū)別的關系。但在安全上，中亞國家整體仍明顯依賴于莫斯科。而包括維護領土完整和保護本國公民生命安全的國家生存，又是國之為國最基本的需求。因此，中亞國家與俄羅斯之間的關系具有特殊性，俄羅斯也憑借中亞國家在安全上的依賴，影響中亞國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多面向。從這個意義上來說，蘇聯(lián)解體帶來的影響仍在持續(xù)，中亞國家的主體性建設也尚未完成。

毫無疑問，大國關系的調整為中亞國家維持多元平衡帶來了挑戰(zhàn)。但更嚴峻的挑戰(zhàn)似乎是針對中亞國家不完善的國家建設，新冠疫情對中亞國家的治理能力、經(jīng)濟發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，俄烏沖突后形成的安全赤字對中亞國家的安全保障能力帶來了挑戰(zhàn)。

從外部性的國際關系角度來分析，面對當前大國在中亞地區(qū)的博弈和爭奪，中亞國家面臨著繼續(xù)奉行“多元平衡”還是轉而“一邊倒”的兩歧路口；而從內部國家建設角度分析，誰能為中亞國家提供安全穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展及社會多元等實現(xiàn)現(xiàn)代化的資源，誰則有可能成為在該地區(qū)進行博弈的最終贏家。就前者而言，這是中亞地區(qū)的一個小氣候環(huán)境，而就后者而言，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化是中亞國家未來相當長一段時間的大氣候環(huán)境，小氣候與大氣候的交互疊加是影響中亞國家走向的雙重因素，而大小氣候之間又是相互影響的，這是中亞問題復雜的原因所在。

（榮杰，復旦大學發(fā)展研究院博士后；郭鑫，清華大學俄羅斯研究院科研助理）