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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 陳相秒】

海洋安全合作是拜登政府“五月外交浪潮”的重要任務(wù)之一，無論是從近期“QUAD”四國集團(tuán)第二次領(lǐng)導(dǎo)人線下會議制定的計(jì)劃，還是美國——東盟峰會的聯(lián)合聲明，都可以看出其正在緊鑼密鼓推進(jìn)實(shí)施新版印太戰(zhàn)略、及落實(shí)國防授權(quán)法案所確定的年度軍事安全任務(wù)。

客觀來講，拜登政府的這波兇猛操作背后不乏針對性用意，但能否如愿以償還有待時間和現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)。

計(jì)劃醞釀歷經(jīng)三屆政府，分三階段實(shí)行

應(yīng)當(dāng)說，美國的印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計(jì)劃醞釀已久，一方面是對奧巴馬政府未竟事業(yè)的延續(xù)，另一方面是美國前后兩屆政府印太戰(zhàn)略重要內(nèi)容的整合。大致而言，該計(jì)劃實(shí)施可以分為三個階段：

第一階段：東南亞海上安全倡議

2013年12月，時任美國國務(wù)卿的約翰·克里宣布，提供3250萬美元（資金來自國防部）推進(jìn)東南亞的海上能力建設(shè)，且計(jì)劃在未來幾年內(nèi)投入專項(xiàng)援助資金超過1.56億美元，用于加強(qiáng)美國與東南亞國家負(fù)責(zé)海洋安全和海上執(zhí)法的國家機(jī)構(gòu)之間的信息共享。其中，對越南援助高達(dá)1800萬美元，主要用于提升越南海上巡邏、海上搜救等方面能力。

2015年6月時任美國國防部長的阿什·卡特在香格里拉對話會期間正式提出“東南亞海上安全倡議”。

根據(jù)美國官方的公開信息，該倡議包括：2015-2016年投入2.5億美元用于援助東南亞國家提升海上安全能力；協(xié)調(diào)日本和澳大利亞等盟友，同步推進(jìn)對東南亞地區(qū)的安全和執(zhí)法援助計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)最大效果；幫助菲律賓建立海岸監(jiān)視系統(tǒng)、建造訓(xùn)練和后勤基地及向菲律賓提供海警船；幫助越南加強(qiáng)其海上情報(bào)、監(jiān)視和偵察（ISR）以及建造海上訓(xùn)練中心；幫助印尼提升巡邏及海上情報(bào)、監(jiān)視和偵察的整合和維護(hù)能力；與馬來西亞合作建立海上執(zhí)法培訓(xùn)能力和機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)。

2016年上半年國會參議院部分參議員提出設(shè)立“亞太海洋安全倡議”法案，但當(dāng)年的國防預(yù)算授權(quán)法案中提出的是“南海倡議”，計(jì)劃投入5000萬美元用于提升馬來西亞、印尼、越南、菲律賓和泰國的海洋安全與海域態(tài)勢感知的能力。

第二階段：印太海洋安全倡議

2019年特朗普政府在當(dāng)年的國防授權(quán)法案中提出將“東南亞海洋安全倡議”擴(kuò)大為“印太海洋安全倡議”，將覆蓋范圍從南海擴(kuò)大到印度洋地區(qū)，把斯里蘭卡和孟加拉納入重點(diǎn)援助國家范圍，印度作為繼日、澳之后新的合作伙伴，倡議實(shí)施時間也延長到2025年。

2022年5月24日"QUAD”四國集團(tuán)第二次領(lǐng)導(dǎo)人線下會議在東京舉行 圖片來源：法新社

第三階段：新版印太戰(zhàn)略和新版倡議

經(jīng)過一年多醞釀，美國正式在2022年的國防授權(quán)法案中敲定新版的印太海洋安全倡議。倡議實(shí)施范圍擴(kuò)大到印太司令部轄區(qū)內(nèi)所有的國家。根據(jù)新版倡議，美方計(jì)劃5年投入5000萬美元用于開展包括海域態(tài)勢感知體系建設(shè)在內(nèi)的海洋安全合作。

2022年2月出臺的新版印太戰(zhàn)略從三個方面進(jìn)一步闡釋了印太海洋安全倡議：一是在四國機(jī)制內(nèi)，協(xié)調(diào)共享衛(wèi)星數(shù)據(jù)以提升海域態(tài)勢感知能力。二是與太平洋島國合作改善海上安全，以保護(hù)漁業(yè)資源，建立海上態(tài)勢感知體系。三是2022-2023年間提供1億美元優(yōu)先幫助東南亞國家應(yīng)對海洋挑戰(zhàn)。

印太海域感知伙伴關(guān)系已現(xiàn)輪廓

美國公布的印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計(jì)劃，與不久前美國——東盟特別峰會公布的海洋安全合作本質(zhì)上互為一體，都是美國印太海洋安全倡議的重要內(nèi)容。所謂的新伙伴關(guān)系計(jì)劃，實(shí)質(zhì)是借助美日印澳“四國機(jī)制”，實(shí)施印太海洋安全倡議。

如果要進(jìn)一步區(qū)分，與東盟國家的海洋安全合作是計(jì)劃建立的新伙伴關(guān)系的一方面。考察美國印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，必須結(jié)合近期美國的一系列相關(guān)舉動。具體來講，可以從三個層面對內(nèi)涵做進(jìn)一步的解讀。

第一，提升前端海域態(tài)勢感知綜合能力。此次美國——東盟峰會敲定的系列合作框架中明確，美國將在駐東盟外交使團(tuán)中增派一名來自海警部門的隨員，并在東南亞和南太地區(qū)部署一艘海警船。同時，美國將由國務(wù)院、勞工部和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)共同幫助東盟國家打擊非法的捕撈活動。

在“四國機(jī)制”的聯(lián)合聲明中提出，將推進(jìn)共享商業(yè)數(shù)據(jù)，構(gòu)建以新加坡、印度、太平洋島國為三個中心的海洋信息融合網(wǎng)絡(luò)，以及部署使用各種跟蹤識別系統(tǒng)。美國將在印太地區(qū)建立集海警力量前沿部署和聯(lián)合行動、海上信息情報(bào)共享等硬件和軟件于一體的海域態(tài)勢感知系統(tǒng)，這對提升美國在本區(qū)域?qū)χ袊＼?、海警、漁船及商船的軍事、執(zhí)法、商業(yè)活動的前端態(tài)勢感知能力具有特殊意義。

第二，幫助區(qū)域盟友和伙伴提升海域感知能力。美國的區(qū)域海洋安全倡議核心目標(biāo)之一是提升盟友和伙伴的海上能力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)有兩種途徑：一是美國直接撥款援助，形式包括人員訓(xùn)練、裝備轉(zhuǎn)移、基地援建等。二是整合本地區(qū)有實(shí)力的盟友和伙伴國的力量，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域伙伴海上能力提升計(jì)劃。

美國－東盟特別峰會敲定了部分對東南亞國家的單向援助計(jì)劃。而在四國首腦會議達(dá)成的共識中提出的“改變太平洋島嶼、東南亞和印度洋地區(qū)合作伙伴全面監(jiān)測其海岸水域的能力，進(jìn)而維護(hù)自由開放的印太地區(qū)”，其實(shí)質(zhì)就是整合四國力量，協(xié)同實(shí)施印太海洋安全倡議。

第三，利用一些共同議題建立雙多邊合作。自2013年以來，美國歷屆政府都把開展與東南亞等地區(qū)國家的雙多邊合作作為區(qū)域海洋安全倡議的主要內(nèi)容之一。其中，2022年的國防授權(quán)法案中稱，美國印太海洋安全倡議的主要目標(biāo)是“擴(kuò)大多邊海洋安全合作和提升印太司令部責(zé)任區(qū)域內(nèi)外國的海域態(tài)勢感知能力”。

此次四國領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明提到了漁業(yè)執(zhí)法合作，針對的是所謂中國IUU活動的聯(lián)合行動，但這只是美國整個印太海洋安全倡議的一個領(lǐng)域。按照新版印太戰(zhàn)略報(bào)告，美國與南太、南海地區(qū)的盟友和伙伴的合作包括了反恐和打擊暴力極端主義、人道救援、環(huán)境和自然災(zāi)害應(yīng)對、海洋環(huán)保、打擊販賣人口和販毒等領(lǐng)域。

新安排的幾重用意

美國推出的印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計(jì)劃是其全球海域態(tài)勢感知的重要部分，主要用意有：

第一，作為美軍維持地區(qū)制海和制空權(quán)壓倒性優(yōu)勢的重要輔助性力量。維持制海及制空的絕對力量優(yōu)勢依然是美軍目前主要戰(zhàn)略理念，與此同時太空衛(wèi)星、無人和智能化等技術(shù)的發(fā)展賦予了美軍傳統(tǒng)戰(zhàn)略理念以新的內(nèi)涵。拜登政府提出的“綜合威懾”新戰(zhàn)略理念尤為強(qiáng)調(diào)陸、海、空、天、電磁等各軍事、準(zhǔn)軍事及民事力量的協(xié)同作戰(zhàn)。

美軍之所以頻頻提出新的作戰(zhàn)理念，重要原因是對“中國挑戰(zhàn)”和失去了地區(qū)制海權(quán)和制空權(quán)壓倒性優(yōu)勢地位的擔(dān)憂。美軍紛紛提出大規(guī)模的“造艦”“軍機(jī)采購”和在印太部署戰(zhàn)略性力量的計(jì)劃，但遠(yuǎn)期的計(jì)劃解決不了短期內(nèi)在西太平洋地區(qū)因部分艦船老化、任務(wù)量加重而造成的力量供應(yīng)不足的困境。

據(jù)美方透露的信息，“海域態(tài)勢感知伙伴計(jì)劃”將至少為美軍帶來幾方面的獲益：基于衛(wèi)星偵察、商業(yè)數(shù)據(jù)和來自伙伴國海洋信息共享的情報(bào)資源；動員盟友和伙伴國的海上非軍事力量形成一支實(shí)力可匹敵小型正規(guī)軍但屬性模糊的聯(lián)合力量；以漁業(yè)、人道救援等為掩護(hù)實(shí)現(xiàn)對主要競爭對手中國的遏制。

因此，印太海域感知伙伴關(guān)系計(jì)劃雖然難以從根本上阻斷美軍在該地區(qū)實(shí)力優(yōu)勢日漸式微的趨勢，但更為柔性的方式成為“綜合威懾”戰(zhàn)略的重要部分，可以配合美軍維持在本地區(qū)的絕對力量優(yōu)勢。

第二，針對中國的“對稱”與“不對稱”雙重戰(zhàn)術(shù)?！坝√Ｓ驊B(tài)勢感知計(jì)劃”的雛形是南海倡議，這意味著從一開始就是針對中國而來。同時，四國領(lǐng)導(dǎo)人會議聲明中雖然沒有點(diǎn)名中國，但這一新計(jì)劃提出的重要背景是美方自2014年開始認(rèn)為中國以海警和海上民兵為主的“灰色戰(zhàn)略”對其構(gòu)成挑戰(zhàn)。從此一點(diǎn)看，“印太海域態(tài)勢伙伴計(jì)劃”事實(shí)上以“對稱”和“不對稱”雙重戰(zhàn)術(shù)，抵消中國以海警和民兵力量為基礎(chǔ)建立的周邊海域海上力量優(yōu)勢。

一是對等使用海岸警衛(wèi)隊(duì)抵消中國海警等非軍事力量在南海、東海等周邊海域日漸增長的優(yōu)勢；二是通過幫助域內(nèi)盟友和伙伴國提升海上非軍事力量牽制中國海上力量的向外延伸；三是增加中國在南海和東海的維護(hù)主張權(quán)益和安全的成本，尤其是借助海域態(tài)勢感知伙伴計(jì)劃可以擴(kuò)大對中國水面和水下艦船的跟蹤和監(jiān)視。

第三，降低在西太平洋地區(qū)軍事主導(dǎo)權(quán)的相對成本。經(jīng)濟(jì)成本已經(jīng)成為美軍海外部署和開展海外行動不得不優(yōu)先考慮的問題。截至2022 年1月31日，美國債務(wù)總額首次突破30萬億美元大關(guān)，再創(chuàng)歷史最高。與此相對應(yīng)的是，美國的國防預(yù)算2022年也創(chuàng)下歷史新高點(diǎn)，達(dá)到7780億美元，所占GDP比重一直遙遙領(lǐng)先于其他國家。

美國軍事開支早已令財(cái)政不堪重負(fù)，而美軍迫切建造新艦船、采購新一代先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)及增加部署新的防空和中短程導(dǎo)彈都需要，使得控制軍費(fèi)開支成為美國的瓶頸。除了尋求增加日本、韓國等同盟國的軍費(fèi)分?jǐn)傊?，擴(kuò)大聯(lián)盟和伙伴網(wǎng)絡(luò)是美國保持對中國等主要競爭對手威懾力不減的情況下，降低自身成本的重要措施。但顯然，美國試圖加以利用的印太盟友和伙伴要么經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對不足，要么缺乏在中美軍事斗爭中選邊站“政治意愿”。

在此背景下，以海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要載體、具有濃烈軍事安全意味的海域態(tài)勢感知體系構(gòu)建合作，成為美國與諸盟友和伙伴國所能達(dá)成的“最大公約數(shù)”。與此同時，日本、韓國及澳大利亞的加入，實(shí)際上為美國轉(zhuǎn)移海外聯(lián)合行動和前沿部署，以及扶持印太地區(qū)相對落后國家的成本提供了機(jī)會。

借助覆蓋印太所有區(qū)域的盟友和伙伴國合作網(wǎng)絡(luò)，美國的海域態(tài)勢感知體系建設(shè)及遏制中國海上影響力外擴(kuò)的成本大為降低，為美軍避免在從東北亞——東南亞——南太——印度洋的漫長戰(zhàn)線上分散兵力、疲于應(yīng)對和耗費(fèi)巨資提供了可行的出路。

第四，維持美中競爭“斗而不破”的格局。有別于特朗普政府在西太平洋水面、水下和空中咄咄逼人地抵近偵察和聯(lián)合或單邊軍事行動，拜登政府對于美中軍事斗爭可能引發(fā)沖突仍然持相對冷靜和理智的立場。

從2021年以來持續(xù)開展美中首腦線上會晤、高官會談和防長對話等高級別的外交和軍事磋商，到提出建立更為有效的危機(jī)管控機(jī)制，這些都表明了拜登政府試圖管控美中自2017年以來持續(xù)上升的對抗態(tài)勢。5月27日，美國國務(wù)卿布林肯的首次對華政策演講中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確了“競爭但不發(fā)生沖突”的原則。

海警一直被美軍視為更加靈活和較低敏感性的力量。美國推出的印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計(jì)劃，聚焦于漁業(yè)秩序維護(hù)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，但相較于中美海上執(zhí)法力量近距離間較量的風(fēng)險要小許多。因而，這個新的合作計(jì)劃，一方面可以保持對中國海上影響力向外延伸的有效遏制，另一方面也可降低在做好大規(guī)模大國戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的現(xiàn)階段與中國在西太平洋發(fā)生擦槍走火的風(fēng)險。

幾家歡喜幾家愁

去年以來，拜登政府對東南亞地區(qū)的重視程度可謂是特朗普政府以來所未見的，甚至超過了奧巴馬政府時期。

截至目前，即使有部分分析稱美國——東盟特別峰會期間，美方并未安排總統(tǒng)同東盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人間的雙邊會談，但總統(tǒng)內(nèi)閣中的副總統(tǒng)哈里斯、國務(wù)卿布林肯、防長奧斯汀等主要成員在過去的18個月里已經(jīng)訪問過東盟主要國家，同時美國與東盟也舉行了線下特別峰會，在一年半的時間里完成這一系列雙邊和多邊的高級別會晤在歷史上是少見的。

面對美國有目的的拉攏，東盟成員國針對不同議題的反應(yīng)及總體政策考量并不一致，這種不一致性是美國未來在印太地區(qū)實(shí)施以海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為中心的海洋安全倡議所不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題。

越南、菲律賓對于美國的新倡議、新計(jì)劃的利益訴求在東盟國家之中屬于前列。兩國不僅都與中國存在南海部分島礁領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)主張的爭議，以及因此導(dǎo)致的油氣和漁業(yè)資源開發(fā)、海域管控等沖突，更是同樣面臨海域態(tài)勢感知能力不足的困境。因此，越、菲對美國提供的二手海警巡邏船、訓(xùn)練和保障基地援建、海洋監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)等有著較高的需求。

南海周邊多國漁民依靠打漁維生 圖片來源：法新社

事實(shí)上，兩國從美、日等國還得到了可以與中國海警船一較高下的海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船。但即便如此，越、菲仍需要從各自不同層面在中美之間尋求動態(tài)平衡。與美國的海域態(tài)勢感知及海上安全合作不可避免地會觸及南海爭議海域，這些聯(lián)合行動都將涉及中國的海洋權(quán)益主張和安全與戰(zhàn)略利益。

因此，兩國需要四國機(jī)制的支持，但與此同時需要妥善處理好與四國機(jī)制遏華戰(zhàn)略安排的距離，以避免卷入以美國為主導(dǎo)的陣營與中國的博弈的漩渦之中。

相比之下，馬來西亞和印尼對于美國及四國機(jī)制在海洋安全領(lǐng)域的訴求相對較輕。馬、印尼兩國的海上執(zhí)法力量裝備及訓(xùn)練、保障基地并不依賴于美國的援助，而美國對兩國在前方基地和聯(lián)合行動領(lǐng)域的訴求大于兩國在海域態(tài)勢感知系統(tǒng)建設(shè)層面對美國的依賴。

此外，馬來西亞和印尼同樣因?yàn)榕c中國是重要的經(jīng)貿(mào)合作伙伴及存在不同程度的海洋爭端，而無意卷入本地區(qū)大國與小國交織作用的權(quán)力競爭之中，因此也將對美國及四國機(jī)制提出的包含了跟蹤中國所謂“非法漁業(yè)活動”的海洋安全合作計(jì)劃保持必要的距離。

東南亞、南太及印度洋沿岸的其他不少國家的境地與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼相似，都無意在美國發(fā)起的針對中國的競爭性博弈中選擇任何一邊。這些都是美國及其盟友、伙伴未來在印太推行區(qū)域海域態(tài)勢感知系統(tǒng)計(jì)劃所必須直面的現(xiàn)實(shí)。

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