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2023-01-31
瑞典實(shí)施“歧視性核酸政策”，中國游客可以起訴嗎？
更新時間：2023-01-30 09:22:19作者：智慧百科
【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 海雯娜】
當(dāng)?shù)貢r間1月27日，瑞典政府發(fā)布聲明，將針對自中國入境者的臨時限制措施延長至2月18日。
這件事情要追溯到2022年12月，當(dāng)時隨著中國更新優(yōu)化其疫情防控政策，歐盟國家更新了其對中國的入境政策。瑞典作為歐盟輪值主席國于1月4日向成員國做出聲明，建議加強(qiáng)對從中國進(jìn)入歐盟國家的航班進(jìn)行更為嚴(yán)密的疫情監(jiān)控，并建議各成員國自行要求入境的旅客在來歐洲前進(jìn)行核酸檢測。
瑞典政府也于1月7日出臺限制措施，要求所有自中國入境的人均必須提供新冠病毒檢測陰性證明，無論是否接種過新冠疫苗。
歐盟：“強(qiáng)烈建議”各國要求自中國入境者提供新冠陰性證明、檢測入境航班廢水。圖源：視覺中國
瑞典政府的政策是否構(gòu)成歧視中國民眾？
瑞典政府的這些做法在中國社交媒體上激起了很多人的憤怒。這是因?yàn)橄啾扔诘聡恼撸ǚ彩菑闹袊òò拈T）出發(fā)并入境德國的12歲及以上的旅客，離境中國時必須出示核酸陰性證明），瑞典的政策上加入了對一些人士的核酸檢測豁免:
“瑞典或其他歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)國家的公民、具有歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)長期居留身份者（包括持有歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)居留許可者）和外交官除外?！?/blockquote>很多中國民眾指責(zé)瑞典政府在公開實(shí)行針對中國人的歧視。瑞典政府官方微博還于1月9日特地在該微博下的評論里備注：
“臨時入境限制并非僅適用于中國公民，而是適用于所有從中國到瑞典旅行的人。例如，從中國出發(fā)入境瑞典的美國公民和澳大利亞公民，需提供陰性證明。對于兒童和瑞典/歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)長期居民的豁免，亦適用于中國公民。例如，常居瑞典（持有居留證）的中國公民無需陰性證明?！?/blockquote>
瑞典的核酸政策。官方截圖
我認(rèn)為，瑞典政府這一政策在法律上是否構(gòu)成針對特定國別公民的歧視，是一個非常有意義的探討議題。我將在此文中向讀者展示“歧視”在歐洲的人權(quán)法體系中是如何定義的，并提出在面對一個歐盟國家系統(tǒng)性歧視政策時可以采取的法律應(yīng)對手段。最后，我想就這一政策制定的背后政治因素發(fā)表一些我個人的看法。
事實(shí)上，歧視并不是一個非常容易被定義的概念。只有法律上認(rèn)定的歧視才有可能導(dǎo)致歧視行為的實(shí)施者接受糾正甚至懲罰，在自己國家法律認(rèn)定的歧視，在別的國家未必就會被他們的法律認(rèn)可。因此在本文中，我們探討的是瑞典對中國前往瑞典的游客所實(shí)施的入境限制措施，是否構(gòu)成盟法律上認(rèn)定的歧視行為。
瑞典是歐盟成員國。原則上，歐盟所制定的法律其優(yōu)先級均高于歐盟成員國的國內(nèi)法，包括歐盟成員國的憲法規(guī)定。這樣就是說，只要是歐盟法律認(rèn)為瑞典的政策存在歧視，無論瑞典國內(nèi)的法律是否對此有爭議，瑞典的法院需要執(zhí)行歐盟的法律裁定。
這是歐洲的國家自愿加入歐盟的前提條件，即讓渡一部分國內(nèi)的法律權(quán)威并將部分司法管轄權(quán)交與歐盟法院。
當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)層面上，基于協(xié)定議題的類別和內(nèi)容，這種權(quán)威性也會進(jìn)行各種易于被成員國接受的調(diào)整或者豁免，除此之外成員國憲法和歐盟法律產(chǎn)生一些沖突的案例也時不時發(fā)生。
在歐盟的現(xiàn)有司法體系中，反歧視是人權(quán)保護(hù)議程的重要組成部分。涉及到這一議題的具體條約(treaty)、法規(guī)(regulation)、指令(directive) 和判例(case)非常豐富。這其中比較有代表性意義的反歧視法律條款有:
《歐盟基本權(quán)利憲章(EU fundamental right charte）》第21條：
1. 任何基于性別、種族、膚色、民族或者社會起源、基因特征、語言、宗教或者信仰、政治或者其它觀念、是否是某一國的少數(shù)民族、個人財(cái)產(chǎn)、生育信息、殘疾、性別以及性取向的歧視都應(yīng)被禁止。 2. 在條約的適用范圍內(nèi)以及在不影響其它具體規(guī)定的情況下，基于國別的歧視應(yīng)被禁止。
《歐盟基本權(quán)力憲章》第21條。
《歐洲人權(quán)公約(EU Convention of human right)》第14條：
公約所界定的人的權(quán)力和自由，應(yīng)當(dāng)在不受以下類別的歧視下得到保障: 性別、種族、膚色、語言宗教、政治或者其它理念、國籍以及社會來源、是否是一國國家少數(shù)民族的一員、財(cái)產(chǎn)、出生信息或者其它身份特質(zhì)。
《歐洲人權(quán)公約》第14條。
需要請讀者特別注意的是，雖然上述兩個反歧視法律條文都是歐洲發(fā)起的，但是它們分別隸屬于完全獨(dú)立的兩個司法體系。假設(shè)歐盟是一個三權(quán)分立的國家，那么《歐盟基本權(quán)利憲章》可以簡單地理解為歐盟憲法的重要組成。
因此，如果一個歐盟成員國政府或者歐盟的政府機(jī)構(gòu)違反了《歐盟基本權(quán)利憲章》法律條款，歐盟法院(Court of Justice of European Union)會具有對這類案例的司法管轄權(quán)并裁決這類政策和政府行為是否“違憲”。
總之，歐盟法院對歐盟成員國的政府行使國家權(quán)力起到監(jiān)督和合法限制作用。而歐洲人權(quán)法院(the European Court of Human Right)是一個只對簽署了《歐洲人權(quán)公約》這一國際法的成員國有管轄權(quán)的法庭。
在這個體系下，只有某一國家的侵犯人權(quán)的直接受害者，在窮盡了其國內(nèi)的其它可能手段都無果的情況下，才能夠起訴人權(quán)侵犯國政府。很少有糾紛會走到歐洲人權(quán)法庭直接判決的層面。
在糾紛發(fā)生的時候，通?！皻W盟平等和人權(quán)委員會”介入并施壓可能的違法組織或者個人，使得不當(dāng)措施得以及時糾正。
有了這兩項(xiàng)法律條文作為參考，我們回顧瑞典政府的入境政策。當(dāng)一個人從中國前往瑞典，進(jìn)入瑞典的領(lǐng)土即享有瑞典和歐盟法律所保護(hù)的各項(xiàng)基本權(quán)力，其中就包括不受歧視的權(quán)力。
需要著重強(qiáng)調(diào)的是，歐盟法律認(rèn)定的歧視類別，包含基于國別的歧視。這一點(diǎn)在上述兩個法律條文中都清晰寫明。
那么瑞典大使館微博辯稱他們的入境限制政策不是基于國別的歧視，而是基于防疫需要而采取的必要措施:
“由于圍繞在中國COVID19疫病傳播所帶來的不確定性，政府決定引入臨時限制措施?！?/blockquote>
瑞典對于來自中國旅客的臨時入境限制。
我們需要承認(rèn)的是，拒絕特定外國人入境確實(shí)是一個國家主權(quán)權(quán)力，但是這種權(quán)力不能被移民和邊檢部門濫用。即使一個人沒有歐洲的簽證、或者基于可證可查的安全理由被拒絕入境，他喪失的只是入境權(quán)力，而法律保護(hù)的其它基本權(quán)力則并沒有喪失。
這些基本權(quán)力就包括免受基于國別的歧視。他被拒絕入境是因?yàn)闆]有簽證或者具有安全風(fēng)險(xiǎn)等其它合理的理由，而不是因?yàn)樗膰?/p>
瑞典政府的入境政策中將一部分人員進(jìn)行了“豁免”，看似并不是針對中國人的懲罰。但是我們應(yīng)該清楚，豁免并不是免除歧視指控的理由。當(dāng)你對一個人群中的一部分人進(jìn)行懲罰，豁免就是對另外一部分人施加懲罰。這種不平等的差別待遇是顯著地存在著的。
實(shí)際上，論辯的焦點(diǎn)在于確定瑞典政府豁免的人員類別，是否能夠被其所聲稱的防疫需要所支撐。在歐盟層面，目前沒有強(qiáng)制性的規(guī)定要求成員國如何對待從中國而來的航班，因此目前瑞典的入境政策是其作為歐盟成員國單方面制定的。
確保一個自己的國家免受傳染病威脅而采取預(yù)防性措施(precautionary measures)確實(shí)是一國政府的權(quán)力，但是預(yù)防性原則的使用通常都要求防范對象和防范程度都有依據(jù)并且不能損害人的基本權(quán)力。這一點(diǎn)在訴訟實(shí)踐中通常需要瑞典政府來自證他們的措施得當(dāng)且得體。
事實(shí)上，瑞典政府?dāng)M定的所謂豁免名單，跟防疫的需要基本上沒有任何關(guān)聯(lián)。僅外交官豁免這一項(xiàng)就讓人匪夷所思，難道一個人成為了外交官，就能使得它免受病毒的傳染嗎? 瑞典大使館在微博上的一條回復(fù)讓人見識到瑞典政府是如何強(qiáng)詞奪理的。
他們辯稱在中國飛往瑞典的航班上的美國人和澳大利亞人不會被豁免，他們的待遇同普通中國人一樣，因此他們并沒有歧視中國人。但請?jiān)试S我發(fā)問，在一趟從北京飛往斯德哥爾摩的飛機(jī)上，你如何能夠找到美國人或者澳大利亞人的存在? 以這種不存在的環(huán)境來證明自己無辜，這是侵害者常用的伎倆，法庭上的判例不勝枚舉。
瑞典政府豁免了持有瑞典居留許可的中國人，這貌似是一種對中國人的“一視同仁”。但是中國民眾需要知道的是，持有瑞典居留許可的中國人很可能持有歐盟認(rèn)定的疫苗簽證。
歐盟的規(guī)定中要求持有疫苗簽證的個人入境歐盟各個成員國不受限制。為了避開與歐盟規(guī)則之間的沖突，瑞典政府選擇了豁免這一部分人群。這也不是基于防疫的需要。
因此我認(rèn)為，瑞典政府實(shí)施的對其豁免名單之外的人核酸檢測強(qiáng)制要求，是一種沒有正當(dāng)?shù)睦碛傻牟顒e待遇，它不科學(xué)，不道德而且不合法。
中國民眾可以起訴瑞典政府嗎?
我認(rèn)為基于現(xiàn)有的證據(jù)來指控瑞典政府實(shí)行了基于國別的歧視，是有比較堅(jiān)實(shí)的支撐的。
當(dāng)事人既可以通過歐盟法院系統(tǒng)來提起訴訟，但通常律師會建議先通過瑞典國內(nèi)具有管轄權(quán)的憲法法院或者行政法院來起訴(當(dāng)然你也可以直接向歐盟法院就瑞典政府的這一政策發(fā)起訴訟)。
當(dāng)事人也可以通過歐洲人權(quán)法院系統(tǒng)，直接指控瑞典政府通過針對中國人的歧視，侵犯了當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)基本人權(quán)。這兩條路徑都是可行的，而且都具有比較好的法理支撐。
但是必須承認(rèn)，我個人并不是法律專業(yè)人士。對于上述路線的實(shí)際執(zhí)行困難，我無法給出評估。在咨詢了相關(guān)專業(yè)人士后，我總結(jié)出了除了巨大金錢投入之外的其它潛在困難之處。它們并非不能克服，但是會比較折磨人。
首先，訴訟的辯方為瑞典政府。這決定了應(yīng)訴對象的應(yīng)訴實(shí)力將會是國家級的，這對訴方的法律團(tuán)隊(duì)實(shí)力有比較高的要求，請不要忽視有些律師可以顛倒黑白的卓絕口才。
其次，此條例的執(zhí)行時間應(yīng)該不會很長，可能在訴訟還沒有進(jìn)入到正式程序之前，此政策就已經(jīng)發(fā)生變更了。
第三，目前歐盟正在忙于同俄羅斯的對抗中，大量對人權(quán)和國際法有經(jīng)驗(yàn)的律師和學(xué)者都忙于整理材料以發(fā)起對俄羅斯的審判中，因此可以找尋到的優(yōu)秀律師可能會很少。
另外，本案實(shí)際上是國際地緣政治所導(dǎo)致的，這決定了案件的勝訴方很可能將案件結(jié)果轉(zhuǎn)化為政治上的彈藥打擊對方?；诟鞣N原因，很多在歐洲活躍的人權(quán)律師不愿意看到中國政府在這一案件中獲得優(yōu)勢，因此合作的動機(jī)不足。
實(shí)際上，有專業(yè)人士更建議尋求更低對抗性的舉措來反對這類歧視現(xiàn)象。例如，向瑞典國內(nèi)、歐盟、甚至聯(lián)合國的有關(guān)機(jī)構(gòu)對上述歧視入境政策的進(jìn)行投訴。歐盟委員會都可以接受這類投訴。你只需要一個書寫格式正式、事實(shí)充分、指控清晰、措辭得體的投訴信。如果沒有直接的經(jīng)濟(jì)損失，可以以人格尊嚴(yán)受損為依據(jù)發(fā)起投訴。我在此附上投訴鏈接，不論處理結(jié)果怎樣，料想都可以對瑞典政府造成壓力。
西班牙將要求中國入境旅客提供核酸陰性或新冠疫苗全程接種證明。圖源：視覺中國
通過法律和行政手段反對歧視性政策
在歐洲人的觀念里，我們認(rèn)為政府和法院是相互獨(dú)立，法律具有權(quán)威而政府則沒有。雖然我不鼓勵人們變成訴棍，但是不斷通過法律和行政途徑給政府“找麻煩”，是確認(rèn)歐盟國家的政府是否在走在民主和法治道路上的重要方式。
我們認(rèn)為歐洲的政府非但不應(yīng)該記恨我們，反而應(yīng)該感激我們。因?yàn)槭俏覀兺ㄟ^發(fā)出反對的聲音，才給予了歐洲的政府兌現(xiàn)自己所宣稱的“堅(jiān)守歐盟法治、民主和人權(quán)價值觀”的機(jī)會。否則政客們整天所談到的維護(hù)歐盟價值觀就只是虛偽和空洞的政治宣傳。
瑞典從今年1月份開始成為了歐盟輪值主席國，未來的六個月，瑞典將主導(dǎo)歐盟的工作日程。在瑞典政府的工作計(jì)劃中，鞏固人權(quán)和法治價值觀作為接下來六個月的工作的四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。
可是這一口號宏偉的任務(wù)，恰恰是以自己出臺了一部明顯違背《歐盟基本權(quán)利憲章》和《歐洲人權(quán)公約》的政策為開始，這可真是巨大的諷刺。
我有時候在想，歐洲的防疫專家們要求歐洲的政府不要對中國的疫情狀況過度緊張，希望政府們要“體面地”應(yīng)對這一局面。這或許就是在暗示有一些國家和政府的舉措做得太過分了。
作為歐盟公民，我鼓勵中國的民眾使用歐盟的各種法律和行政通道，反對瑞典政府這一具有明顯國籍歧視色彩的入境限制政策。這些反對聲音既可以由當(dāng)事人個人、也可以由民間組織來發(fā)起。因?yàn)橹挥袔Р扇⌒袆硬η趾Ψ绞┘訅毫?，才有可能帶來?shí)質(zhì)上的變化。
所有的霸凌都始于第一次小小的試探上。受害者一旦妥協(xié)，各種升級后的侵害會源源不斷。直到受害者不能忍受了而爆發(fā)出過激的舉動，侵害者同時獲得傷害他人和占據(jù)體面的雙重收益。
基于我對歐洲社會規(guī)范的了解，我認(rèn)為瑞典政府的這一做法具有相當(dāng)不人道的動機(jī)。我敢保證，瑞典政府絕對不敢這樣對待美國人或者德國人。不論怎樣這件事后續(xù)如何發(fā)展，這套政策背負(fù)著一個不人道、歧視和反人權(quán)的指控。它將始終伴隨著該政策的推出者在瑞典這樣左派自由主義濃重的政治環(huán)境中存續(xù)下去，成為政治對手攻擊的政治足跡。
請瑞典政府的公務(wù)員自己設(shè)想這樣的情景，當(dāng)中國的普通民眾到達(dá)斯德哥爾摩機(jī)場后發(fā)現(xiàn)自己被差別對待，人格上會有怎么樣的屈辱感？當(dāng)同行的歐洲民眾看到中國人因?yàn)閲庥龅狡缫?，他是?yīng)該為歐洲變得更加種族主義而沾沾自喜，還是對瑞典政府踐踏歐盟法治和人權(quán)價值觀而憤怒？
注釋：
1.《歐盟基本權(quán)利憲章(EU fundamental right charte）》第21條鏈接：https://fra.europa.eu/en/eu-charter/article/21-non-discrimination
2.《歐洲人權(quán)公約(EU Convention of human right)》第14條鏈接：https://fra.europa.eu/en/law-reference/european-convention-human-rights-article-14
3.歐盟委員會投訴鏈接：https://commission.europa.eu/about-european-commission/contact/problems-and-complaints_en
本文系觀察者網(wǎng)獨(dú)家稿件，文章內(nèi)容純屬作者個人觀點(diǎn)，不代表平臺觀點(diǎn)，未經(jīng)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)載，否則將追究法律責(zé)任。關(guān)注觀察者網(wǎng)微信guanchacn，每日閱讀趣味文章。