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2023-01-31
這份重磅文件，不能只看到鼓勵農(nóng)民“投工投勞、捐款捐物”
更新時間：2023-01-23 09:38:06作者：智慧百科
【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 林輝煌】
這些年來，無論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，一個備受關(guān)注的問題就是“政府干，農(nóng)民看”。政府向農(nóng)村投入大量的資源，積極推動鄉(xiāng)村建設(shè)，但是農(nóng)民的內(nèi)生動力卻很難被激活。
最近，國家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部、國家發(fā)展改革委、民政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》（以下簡稱《指南》），算是對這個問題的回應(yīng)。
這份文件也許是我這段時間看過的最重要的一份，把農(nóng)民作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體力量，以及如何組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護等工作，說得比較清楚，確實具有一定的指南意義。
《指南》共36條，分為七章，分別是總則、組織動員農(nóng)民參與、引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃、帶動農(nóng)民實施建設(shè)、支持農(nóng)民參與管護、強化農(nóng)民參與保障、附則。
關(guān)于現(xiàn)代化的討論很多，我認(rèn)為最重要的有兩個內(nèi)涵。一是免于匱乏的自由狀態(tài)，二是公共參與的責(zé)任狀態(tài)。如果說自由的實現(xiàn)是現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，那么責(zé)任則是內(nèi)含于該目標(biāo)的根本要求。這些年來的農(nóng)村改革政策，重點在于塑造農(nóng)民的權(quán)利和自由，試圖以此彌補之前農(nóng)民所承受的超量的負(fù)擔(dān)。很難說這幾年的改革在多大程度上實現(xiàn)了農(nóng)民的自由，但是在農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任上，似乎缺少理性的探討。
《指南》要探討的正是這個層面的問題。如果我們從現(xiàn)代化的角度來審視這份文本，《指南》的意義確實重要，它將農(nóng)民的參與責(zé)任帶入鄉(xiāng)村建設(shè)的公共討論之中，即使這種參與責(zé)任在文本的表述呈現(xiàn)上依然帶有“自由權(quán)利”的味道，強調(diào)的是“保障農(nóng)民參與權(quán)益”（第二十九條）。
被鎖定的基層組織
農(nóng)民的參與責(zé)任如何實現(xiàn)？至少需要具備三個要素：農(nóng)民、基層組織和國家。
先來看基層組織。
作為與農(nóng)民直接打交道的主體，基層組織在確保農(nóng)民實現(xiàn)參與責(zé)任的過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用?！吨改稀窂娬{(diào)了兩類基層組織的功能，即農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織，要求“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機制”（第五條）。
一方面，“增強農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，完善農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)帶動機制，運用網(wǎng)格化管理、黨員聯(lián)戶、黨員示范帶動等聯(lián)系群眾工作機制，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾。”（第六條） 另一方面，“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織推動落實機制，……對鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項，由村民委員會組織農(nóng)民充分討論、參與決策、投身建設(shè)和管護，村務(wù)監(jiān)督委員會組織農(nóng)民監(jiān)督資金使用、項目建設(shè)、政策落實，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可結(jié)合實際組織成員承擔(dān)建設(shè)、管護任務(wù)?！保ǖ谄邨l）
基層組織的重要性，再怎么強調(diào)也不為過。沒有基層組織的組織和動員，農(nóng)民也很難有效參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中。但是基層組織要發(fā)揮組織和動員農(nóng)民的功能，就必須花大量的時間和精力深入群眾，與農(nóng)民打交道。
然而，從調(diào)研的實際情況來看，隨著村莊工作的行政化和文牘化，當(dāng)前基層干部幾乎都被鎖定在辦公室里搞材料或者開會，根本沒有時間和精力深入群眾，了解群眾，動員群眾。我們在Y縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部超過三分之二的時間都用于填報材料和迎接檢查，苦不堪言。
“當(dāng)前基層干部幾乎都被鎖定在辦公室里搞材料或者開會”（圖/新華社）
如何保障基層組織的人民性而不是官僚性，這是實現(xiàn)農(nóng)民有效參與的關(guān)鍵所在。
國家的工具
接下來看看國家在保障農(nóng)民實現(xiàn)參與責(zé)任的作用。
首先是加強鄉(xiāng)村建設(shè)的理念和技能培訓(xùn)——
“培養(yǎng)一批鄉(xiāng)村建設(shè)工匠、土專家等本土人才，結(jié)合基層干部培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨組織書記等組織農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的能力?！保ǖ谌畻l）
其次是創(chuàng)新政府財政投入機制——
“對采取以工代賑方式實施的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目，按照招投標(biāo)法和村莊建設(shè)項目施行簡易審批的有關(guān)要求，可以不進行招標(biāo)。對農(nóng)民投資投勞項目，采取直接補助、以獎代補等方式推進建設(shè)?！保ǖ谌粭l） 優(yōu)化項目競爭機制，“優(yōu)先支持村‘兩委’動員能力強、群眾參與程度高、投工投勞意愿足、利益沖突化解好的村莊實施基礎(chǔ)項目建設(shè)，優(yōu)先支持參與意愿高、主動投工投勞的農(nóng)戶實施入戶項目建設(shè)?！保ǖ谑粭l）
這種以群眾參與程度和基層組織能力為標(biāo)準(zhǔn)的競爭性財政體制，能夠很好發(fā)揮“財政引領(lǐng)治理”的功能，值得倡導(dǎo)。同時，這也意味著國家對鄉(xiāng)村建設(shè)要保持足夠的制度耐心，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民自愿參與進來，而不是強迫農(nóng)民參與，更不是“扛著”農(nóng)民參與。如果農(nóng)民還沒有準(zhǔn)備好，就耐心等一等。農(nóng)村現(xiàn)代化早幾年、晚幾年實現(xiàn)，這并不重要，重要的是農(nóng)村現(xiàn)代化的主體，也就是農(nóng)民本身要先實現(xiàn)現(xiàn)代化。
再次是定期調(diào)查評估農(nóng)民的參與狀態(tài)——
“將項目實施前農(nóng)民對鄉(xiāng)村建設(shè)政策和參與方式的知曉率，項目實施中農(nóng)民以投工投勞、捐款捐物、志愿服務(wù)等形式參加建設(shè)的參與率，項目實施后農(nóng)民對項目質(zhì)量和建設(shè)效果的滿意度，分別作為項目批準(zhǔn)立項、獎補資金撥付、竣工驗收的重要指標(biāo)，原則上知曉率、參與率、滿意度應(yīng)分別達(dá)到80%以上?！保ǖ谌l）
實際上這也屬于優(yōu)化財政支出體制的一部分，即財政資源下鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)回應(yīng)廣大農(nóng)民的真實需求，這是確立財政合法性的核心要求。
最后是把農(nóng)民參與狀態(tài)納入國家認(rèn)證體系——
“將農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)作為全國文明村鎮(zhèn)、國家鄉(xiāng)村振興示范縣及省級部門按規(guī)定開展的鄉(xiāng)村振興示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村創(chuàng)建的重要內(nèi)容，納入美麗宜居村莊示范創(chuàng)建和美麗庭院評選指標(biāo)。支持縣（市、區(qū)）選樹一批農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)先進村、模范戶?！保ǖ谌龡l）
總結(jié)起來，國家工具至少包括教育、財政和認(rèn)證三種。教育也許是最重要的一種舉措，因為只有改變?nèi)说囊庾R，才有可能真正改變?nèi)说男袨?。?dāng)然，教育也是最難的，如果僅僅是上課宣講，一般都不會有什么好的效果。關(guān)鍵還是在公共參與中完成公共參與的教育，這是鄉(xiāng)村建設(shè)的重大議題。財政和認(rèn)證自然也是重要的，一個是里子，一個是面子，都能發(fā)揮行為引導(dǎo)作用。
這里講講財政。財政要引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，最難的有兩點，一是實現(xiàn)農(nóng)民需求與財政資源的對接，二是確保財政資源主要用于滿足廣大農(nóng)民的真實需求而不是滿足政府主官的政績需求。關(guān)于后面這一點，《指南》并沒有涉及。
以前地方政府天天抱怨財政資源過于碎片化，無法統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后來讓縣里整合涉農(nóng)資金，沒想到問題更大，因為整合后的資金大多被用于政績工程的打造。
我們在另外一個縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣持續(xù)多年試圖將一個鎮(zhèn)郊村打造成供上級領(lǐng)導(dǎo)參觀考察的明星村，一年投入了上億的涉農(nóng)資金，引發(fā)其他村莊的強烈不滿。這種將大部分財政資源集中騰挪到個別村為上級領(lǐng)導(dǎo)造點的案例，非常普遍。
從制度建設(shè)來講，農(nóng)民要切實參與到涉農(nóng)財政資源的分配體制中，而不是等著被分配。
資料圖來源：新華社
如何對農(nóng)民提要求？
說到這里，就觸碰到農(nóng)民參與的第三個要素，也是最根本的要素：農(nóng)民。雖然這個字眼在《指南》出現(xiàn)了無數(shù)次，但幾乎都是以被動者的形象出現(xiàn)的。
農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，首先是對農(nóng)民自身角色的定位。
在我看來，至少應(yīng)當(dāng)有一章專門用來講“農(nóng)民參與責(zé)任”，列出農(nóng)民參與的必要性、參與內(nèi)容、參與形式，以及不參與的后果。當(dāng)然，也可以講一些農(nóng)民參與的權(quán)利，正如《指南》所提到的。但是強調(diào)權(quán)利往往會有個問題，即權(quán)利是可以放棄的。而鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民參與是不能放棄的，因此我認(rèn)為對農(nóng)民參與的基本定位還是責(zé)任，就像家長參與家庭生活、把家庭建設(shè)好是一種責(zé)任一樣。
第十條的規(guī)定，有很多人反對。這一條要求“將農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)納入村規(guī)民約，鼓勵通過投工投勞、捐款捐物、志愿服務(wù)等多種方式參與鄉(xiāng)村建設(shè)?！狈磳φ哒J(rèn)為，在農(nóng)民收入本就堪憂的情況下，還要求農(nóng)民通過投工投勞、捐款捐物、志愿服務(wù)參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中，似乎有些殘酷。
我認(rèn)為這并不殘酷，就像城市居民應(yīng)該對自己居住的小區(qū)負(fù)責(zé)一樣，農(nóng)民也應(yīng)該為自己居住的鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)，而不是完全等著國家來“包養(yǎng)”。
當(dāng)然，不是說鄉(xiāng)村所有的事務(wù)都必須由農(nóng)民來承擔(dān)。事實上，就目前來看，鄉(xiāng)村建設(shè)大都是由政府來承擔(dān)的，這才有文章開頭提到的“政府干，農(nóng)民看”這種問題。農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)力所能及的責(zé)任，把鄉(xiāng)村當(dāng)成自己的家來建設(shè)和發(fā)展。這就是我所講的“農(nóng)民參與責(zé)任”。從這個意義上講，《指南》對農(nóng)民的要求并不高。
如果說《指南》有什么明顯硬傷的話，那就是還沒有完全從農(nóng)業(yè)稅費改革開始形成的“向農(nóng)民賦權(quán)”的意識形態(tài)中走出來，還沒有足夠的勇氣構(gòu)建與“權(quán)利自由”相制衡的“責(zé)任倫理”。
因此，我們在《指南》中看到更多的是基層組織應(yīng)該怎么做，國家應(yīng)該怎么做，農(nóng)民自身的責(zé)任依然是不清晰的。農(nóng)民仍然是等著被促進形成“愿參與、會參與、能參與鄉(xiāng)村建設(shè)的生動局面”（第六條），被增強“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效”（第七條）。
如果農(nóng)民放棄參與，在國家的考核壓力下，地方政府和基層組織是不是還要繼續(xù)“扛著”農(nóng)民參與呢？
說到底，我們更需要一份能夠?qū)r(nóng)民提要求，并在此基礎(chǔ)上對基層組織和地方政府提要求的文件。
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