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2023-01-31
好好的政策傳到基層就走樣？一些干部道出心聲
更新時間：2023-01-20 08:08:05作者：智慧百科
【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 左瑋】
每年年底，隨著層層考核的到來，基層單位的節(jié)奏也隨之加快，收集匯總、加班整理、提煉上報成為工作常態(tài)。在此過程中，常有上級怪下級工作不扎實、職業(yè)素養(yǎng)差；下級怨上級要求不明確，愛摳細節(jié)，“拍腦袋”想一出是一出。上下兩級相看兩厭，負責溝通和對接崗位的疲憊不堪，《半月談》曾把這種情況稱為“基層折騰式治理”。
今年，筆者聽取了大量基層干部、部門分管領(lǐng)導或部分中層領(lǐng)導的心聲，撇開“會海文山”等老生常談，其中也不乏病癥剖析、優(yōu)秀經(jīng)驗及切實可行的建議意見，這里略作總結(jié)提煉、以供參考。
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為何基層感覺“被折騰”？其中一個原因便是政策層層傳達下產(chǎn)生異化。
整合諸多同志的反饋，近些年政令傳達時現(xiàn)兩種情況令下級尤為苦惱：
第一種，部分中間層級在布置工作時，“以文件落實文件”，追求“號令即出、即刻反饋”?？此聘咝ы憫瑢崉t把上級發(fā)文作為附件立即轉(zhuǎn)發(fā)至下級并要求落實。
這種務虛行為并非新鮮事，被嚴打之后，有的中間單位便“學聰明了”。它們將上級文件復制替換、稍作修改，變?yōu)楸炯壩募笤傧掳l(fā)。但這里又出現(xiàn)了新問題：政策落地基層時，政令過于寬泛、“上下指導一般粗”，而且有時也沒有輔以相應的資源保障。一位基層干部坦言：“從上面發(fā)到中間，中層根本不拿出方案和細則，只提要求，叫基層自己想辦法，他們考核時挑挑問題喊整改就完事了。”
與第一種情況相反的則是指令太多、太具體、太精細。“不僅規(guī)定了要做什么，還卡死了怎么做、何時完成。下面只有被動執(zhí)行的份，沒有時間思考如何因地制宜、怎么讓群眾滿意?！?/p>
此外，部分領(lǐng)導“層層加碼”、“一刀切”，或是在“天馬行空的想象力”下制定的具體對策，也令基層難以落實。有干部感嘆：“執(zhí)行也不是，不執(zhí)行也不是。一旦嚴格執(zhí)行，可能會折騰群眾、造成更大的不確定；不執(zhí)行，督查考核過不了關(guān)，有你好果子吃?！?/p>
因此，“不當二傳手”、“政令接地氣”是很多人對上級傳達政令的期待。從某個角度來看，最上級政治決定是愿景、目標、要求，它本身代替不了執(zhí)行。傳達政令時，越偏上層，越是要吃透會議精神、原則性強一些，重點在于將一些指導層面、宏觀抽象的指令轉(zhuǎn)化為各部門的政策，少提一些細枝末節(jié)的具體要求，或者將具體要求交由對應的專業(yè)領(lǐng)域人士把控，切勿“外行指導內(nèi)行”。
而政令越是傳達至基層，政策的清晰度和靈活性也要越高，處理重點在于結(jié)合地方實際，將政策分解落實。這樣政策執(zhí)行才不容易脫離初衷，也有更大的實效及調(diào)整空間。例如，“數(shù)字中國”是一個宏觀布局及遠景目標，部分地方在開展“數(shù)字賦能”基層治理創(chuàng)新時，若只理解表面，簡單地把信息技術(shù)生搬硬套地嵌入當?shù)兀鴴仐壛私拥貧獾娜罕姽ぷ鞣椒?，則無異于緣木求魚。
基層干部幫貧困戶打掃衛(wèi)生
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地方能否下好一盤棋，不僅取決于地方領(lǐng)導是否有吃透精神傳達政令、統(tǒng)籌布局的能力，也取決于中層是否有良好的治理生態(tài)。
我們都知道“集中力量辦大事”是我們的制度優(yōu)勢，這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能時，要在中層實現(xiàn)分工與統(tǒng)一。中層任務的分解組合是否合理，是基層能否理解和執(zhí)行到位的前提。
如今，基層常會遇到一個問題：工作沒有中心，分不清輕重緩急，好像個個都是重點?！熬拖褚粋€棋手同時下八個棋盤，我就是章魚也搞不定啊。”一位基層干部自嘲。
城市基層與農(nóng)村基層有不同的現(xiàn)象。城市基層集中反映的現(xiàn)象是：不同層級不同部門，甚至同一部門不同科室往往會自行下發(fā)任務，到了基層承接的時候，便是典型的“合成謬誤”——各項任務單看合理，合成在一起卻冗雜重疊甚至彼此矛盾。鄉(xiāng)村基層近年則有一個明顯趨勢，防疫、扶貧、環(huán)保、黨建、維穩(wěn)、宣傳等都成了重點工作，基層同時應對幾個“中心工作”變成常態(tài)，時時有“攻堅”似乎成了一些地區(qū)鄉(xiāng)村治理的重要特征，村干部則疲于應付、壓力倍增。
亂象表現(xiàn)在基層，根源卻不在基層。不管是城市還是鄉(xiāng)村，發(fā)生亂象的中層治理生態(tài)都有一個共性：管理職能與功能碎片化、不同部門間競爭互斥、信息封閉分割，甚至聯(lián)席部門內(nèi)部都存在資源爭奪或責任推諉。
以城鄉(xiāng)基層都頭疼的上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，有時候，中層將基層數(shù)據(jù)一匯總，發(fā)現(xiàn)紕漏并批評基層。然而，有些時候，上級單位的一些做法正是紕漏產(chǎn)生的原因：如中層“各個部門一盤棋”使得統(tǒng)計口徑不清晰；同一部門不同科室多頭管理，重復收集導致重復匯總；通知發(fā)出后，不斷下發(fā)補充通知要求補充或刪除某項數(shù)據(jù)，增加誤差幾率等。
毛澤東主席曾在《關(guān)于領(lǐng)導方法的若干問題》里提過：“上級機關(guān)也不要不分輕重緩急地沒有中心地同時指定下級機關(guān)做很多項工作，以致引起下級在工作步驟上的凌亂，而得不到確定的結(jié)果?！?/p>
因此，領(lǐng)導班子聯(lián)席制定任務時，首先應分清“地區(qū)一盤棋”的輕重緩急，在分解布置工作之前先進行內(nèi)部協(xié)同，各部門各司其職、能合并的合并，清晰下達。同時，聯(lián)席內(nèi)部需要其他部門配合銜接的部分，職能部門之間提前做好溝通，保證口徑和要求一致、解釋和傳達一致。這樣才能讓基層把精力和時間用于實踐上，而不是理解和分析上級的文件通知上。
而每個地方都有自己的“具體問題”，執(zhí)行時自然需要 “具體分析”。所以，在基層實踐過程中出現(xiàn)特殊情況和緊急狀況，上級要及時響應，為基層把控好原則尺度，改進方法、賦能增效，而非“一推三五六”地讓基層自行解決和擔責。
以人口大省S省今年暑假“雙減”實踐為例，經(jīng)濟發(fā)達的C市，今年暑假“雙減”重點是嚴打校外培訓機構(gòu)補課班和巧立名目的各類藝體考級或非法競賽。但老少邊窮地區(qū)的G地，暑期“雙減”重點是“留守學生托管”和“五育并舉”。實踐中，C市和G地均有學生以違背“雙減”為名，將相關(guān)單位舉報至高級別的“雙減”督查平臺，此刻，地方主管部門若不聯(lián)系兩地實際情況加以區(qū)別，就可能造成與“雙減”初衷適得其反的結(jié)果。
同樣是“雙減”，不同地區(qū)的情況完全不同，需要針對性安排工作（資料圖）
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但不管是政令傳達還是中層分解整合，最后執(zhí)行靠的是政策的“最后一米”。
那么，目前，基層干部們最焦慮的是什么？
一位同志心情復雜地感嘆：“首先作為一名基層干部，我很反感一些同事把喊苦喊累作為一種時尚。基層干部是距離人民群眾最近的，喊多了只會產(chǎn)生更多的消極情緒和對抗，你整天叫苦連天、哭天搶地說累，群眾更看不到希望，只會消弭更多群眾曾經(jīng)有過的同情、理解和支持。”
實際上，基層怕的不是苦累，很多基層干部用自己的“辛苦指數(shù)”換群眾“幸福指數(shù)”是無怨無悔的，他們真正怕的是“無法聚焦本職工作”、“折騰自己又折騰群眾”帶來的“勞無所得”。
很多基層干部感嘆，若地方的大領(lǐng)導“接地氣”而非“空降的高學歷理論派”，了解民生煙火及基層情況，布控全局能“抓大放小”、直擊痛點，基層也能輕裝上陣、實干為要。
這令筆者回憶起一位同志：2019年精準扶貧期間，當他駐扎的村莊遭遇特大山洪泥石流時，他憑借平日累積的經(jīng)驗及對當?shù)卮迕竦牧私?，在凌晨時分，帶領(lǐng)村民翻山越嶺，繞開了中途變道的山洪和短暫出現(xiàn)的堰塞湖，將200多名村民轉(zhuǎn)移至安全地帶。山洪過后連夜暴雨，此后幾天，縣上的災后應急搶險指揮部高效運轉(zhuǎn)、快速反應，全鄉(xiāng)820名群眾得到了及時救援、妥善安置，創(chuàng)造了特大山洪泥石流中“零傷亡”的奇跡。
那位帶領(lǐng)200多名村民成功避險的駐村“第一書記”，正是當時深耕在扶貧一線的某位縣委常委。有這樣一位“起于州郡的宰相”，確實是地方之幸。國家有更多這樣深耕過基層、從群眾中來到群眾中去的“縣委常委”，則是國家人民之幸。反之，基層則會在不接地氣領(lǐng)導的枷鎖及“一言堂”織密的閉塞網(wǎng)中，喪失了自主性。
究其原因，上級官僚主義和基層形式主義只是表象。若在過去，領(lǐng)導統(tǒng)籌能力不足、基層工作無序可以由更上一級黨委政府調(diào)整，即通過組織和人事工作這一行政手段解決?，F(xiàn)如今，更深層的問題，或許與當前基層治理體系更新迭代有關(guān)。當前國內(nèi)外形勢變化天翻地覆，中國基層治理也在經(jīng)歷一個迭代，由此帶來結(jié)構(gòu)和方法的巨大轉(zhuǎn)變。
我們首先來看結(jié)構(gòu)：如今，職能部門和屬地政府關(guān)系已悄然發(fā)生變化。過去，職能部門是業(yè)務部門，政策與行政任務需要自己執(zhí)行，屬地黨委、政府起協(xié)助作用。以筆者自身經(jīng)歷為例，十年以前，筆者曾抽調(diào)至某山區(qū)參與脫貧攻堅項目，啃過“征地拆遷”的硬骨頭。當時，哪怕是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，也是有較大的治理空間和話事權(quán)。它們不僅可以結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，靈活轉(zhuǎn)化上級政策，還可以調(diào)配上級各部門分配到一線指揮部的資源（人、財、物）。
但近些年，一些職能部門借著規(guī)范化、數(shù)字化的東風，通過各種辦法將自己從行政執(zhí)行者，變成監(jiān)督考核的“上級部門”，把具體業(yè)務工作下壓給基層。
例如，一些同志反映，一項政策要實行，上級決策機關(guān)傾向于首先建立一個“領(lǐng)導-督促-考核”機制，然后開發(fā)一個系統(tǒng)平臺，對政策的落實進行動態(tài)管理。動態(tài)管理規(guī)范化、現(xiàn)代化、公開透明，在預防腐敗、依法治國按章辦事等方面成效顯著，但在嵌入不發(fā)達地區(qū)基層尤其是鄉(xiāng)村兩級時，執(zhí)行起來卻困難重重?；鶎訛榱藬?shù)據(jù)準確及時，往往會耗費大量行政資源，“專人蹲守數(shù)據(jù)刷新”甚至干擾了群眾生產(chǎn)生活。再如辦事留痕技術(shù)，有時候基層為了滿足留痕的要求，不得不在辦實事過后，騰出大量時間精力做大量不產(chǎn)生實際價值的文牘存檔工作。
筆者并非反對規(guī)范辦公及科技賦能，這符合客觀發(fā)展規(guī)律，但具體操作中卻不一定都符合基層實際。當情況不一的基層，都要嵌入上級制定的有一定門檻的版塊、條例中時，當上級通過一系列智能技術(shù)對基層“數(shù)字賦能”時，同時也加強了上級對基層具體做法的控制力。職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支配力越來越強，督查檢查考核的力度越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實上就失去了“事權(quán)”，只能機械執(zhí)行，體現(xiàn)為“數(shù)字賬面”。
如此，在執(zhí)行過程中每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“具體問題”，也無法生動反饋到?jīng)Q策層的視野進而調(diào)整或糾錯。這些為了方便上級監(jiān)督，借規(guī)范和技術(shù)而施加的形式工作，以及難以產(chǎn)生實效的反饋糾錯機制，值得我們高度警惕。
基層干部幾乎每天都要被文件包圍（資料圖）
另一方面，群眾工作也在更迭。近些年，我國經(jīng)濟增長已不能再依靠擴大需求的三駕馬車，供給模式表明新型政府和社會正在形成，政府服務對民眾的回應性日漸增強，也顯著提升了社會服務的人性化及民眾滿意度。
但同時，過去基層治理的強靶向性已轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣繕说膹碗s性。典型表現(xiàn)是，基層治理從生產(chǎn)治理轉(zhuǎn)換到了生活治理。過去多年，基層治理主要是謀求地方經(jīng)濟發(fā)展，大量工作集中在發(fā)展經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。這就意味著，基層治理并不會深度介入群眾的日常生活，對私人生活的干預較淺，很難和群眾發(fā)生矛盾沖突。而今，中國已實現(xiàn)全面脫貧，基建更是全球翹楚，因此基層治理不能再過多倚靠國家分配到各地的項目，而變?yōu)榱颂嵴褓|(zhì)量。無論是環(huán)保、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、鄉(xiāng)風文明建設(shè)，都需要基層干部深度嵌入到群眾的生產(chǎn)生活方式之中。
因此，基層治理在過去有效的一些方法及工具，很可能在目前收效甚微甚至南轅北轍。而伴隨著網(wǎng)絡技術(shù)帶來的政務公開和全民受教育水平的提高，社會公眾對社會事務的關(guān)注度逐步提高，參與治理的意愿也逐步增強。如果基層干部沒有緊密聯(lián)系群眾、關(guān)鍵時刻依靠發(fā)動群眾，靠著規(guī)范標準的執(zhí)行流程，效果可能適得其反，這在“人情化”最為明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級尤為明顯。
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為基層減負，是一件迫在眉睫的工作。其中，北京市平谷區(qū)下轄鎮(zhèn)金海湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)首發(fā)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”舉措便是一個正面案例。它在沒有增加治理資源的情況下，完全通過完善基層治理體制機制提高了治理績效。
這是如何做到的呢？簡而言之，是在機構(gòu)減肥、基層賦權(quán)、雙向考核、動員群眾四方面做文章。
一位干部對我說：“基層干部累的累死、閑的閑死，一味增加人手就如同小朋友搭積木、壘高高。但保持平衡的最好辦法，是夯實基礎(chǔ)，是做減法?！?/p>
成功街鄉(xiāng)首先做的正是“機構(gòu)減肥”。街鄉(xiāng)機構(gòu)從原來“向上對口”的25個精簡為“向下對應”的6個，并優(yōu)化了人員配置。精簡后，扁平化的組織結(jié)構(gòu)取代了多科室碎片化，減緩了信息阻隔、利于協(xié)同；另一方面，同類事務合并在同一部門一并解決，便利了群眾。
“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到” 模式提高了基層治理績效
其次，賦權(quán)基層。街鄉(xiāng)是接觸民生，解決實際問題的直接單位，重構(gòu)后的街鄉(xiāng)獲得了一定的調(diào)度指揮權(quán)，也成為了管理和調(diào)度職能最為綜合的一層。例如，社工對群眾反應的問題進行收集整理，按共性問題和個性問題分別入庫。入庫后，街道負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及監(jiān)督協(xié)作，具體事務由職能部門解決（共性問題綜合治理，個性問題特殊治理）。
絕招，雙向考核。以前層級式的考核督查制度，一定程度上造成了“對上負責”、“材料考核”的頑疾。改革后，賦予基層考核上級職能部門的權(quán)力。例如，職能部門響應街道及解決民眾具體訴求的情況，成為職能部門目標督查考核的重要部分，職能界定及業(yè)績考核的初衷從對上回歸對下，業(yè)績和街道互為制約。
同時，從始至終發(fā)揚楓橋經(jīng)驗。發(fā)動群眾、依靠群眾是亙古不變的工作法寶?；貧w本職的基層干部，有更多精力時間與群眾互動交流、打成一片，不僅了解各地情況，在危機面前也能依靠群眾、發(fā)動群眾參與基層共治，并形成積極反饋。
例如，今年某天，D街道網(wǎng)格員小圓，發(fā)現(xiàn)上級設(shè)置的核酸點位分布不合理。因小圓與居民互為“熟臉”，很快征集居民意見后，果斷對自己網(wǎng)格內(nèi)點位進行調(diào)整，實踐證明，調(diào)整后較之前和其他網(wǎng)格更為高效省力，也贏得居民交口稱贊。但調(diào)整當晚，上級對“出頭鳥”小圓的做法提出異議、進行批評，網(wǎng)格內(nèi)業(yè)委會知曉后，居民們便自發(fā)接龍為小圓請愿正名、向上級反饋。此后，上級部門根據(jù)小圓的建議優(yōu)化了點位和人員設(shè)置。
總而言之，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到” 模式，立足于與群眾聯(lián)系最緊密的街道或鄉(xiāng)村黨委，賦予基層可以自下而上調(diào)度上級職能部門的權(quán)力，有效解決了街道因“屬地管理”而無限擔責，同時卻“有事無人、有人無權(quán)”的難題，也利于基層干部回歸本職，聯(lián)系動員群眾。
目前，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”已被寫入“十四五”規(guī)劃《綱要》名詞解釋之139。但也應看到，此模式推廣以來，取得明顯成效的皆為北京、深圳、浙江等地的街鄉(xiāng)或新農(nóng)村。一個成功案例的總結(jié)及推廣，只有落地在困難地區(qū)仍取得成效，才稱得上圓滿。
總之，基層治理要返璞歸真?；鶎由罡米约旱囊划€三分地，各行各業(yè)的“根系”才能越扎越深，抵御風暴的能力才能越來越強?；鶎又卫碣F在不折騰、善作為、適時調(diào)整，不搞“基層折騰式治理”方能彰顯治理水平。
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