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2023-01-31
人口小縣陷財政供養(yǎng)困局，“減員”是出路嗎？
更新時間：2023-01-04 08:38:05作者：智慧百科
【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 歐陽靜】
隨著人口向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢逐漸顯現(xiàn)。這些人口小縣的改革與前景，近年來的討論不勝枚舉?！按蟛恐啤备母锞褪瞧渲幸粋€方向。
2019年年底，時任山西省委主要領導調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，全省人口小縣存在一些共性問題，比如財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付。因此，省委決策部署開展人口小縣機構改革試點工作。2020年4月，山西省開始了這場改革，6個人口不足20萬的小縣列入改革試點。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。
小縣試點“大部制”，既是因時應勢之舉，也是自我強化之策。據(jù)報道，河曲縣36個黨政機構精簡為22個、1964名事業(yè)編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個精簡到了16個，經(jīng)初步測算，改革后人員經(jīng)費可減少2200余萬元。
山西河曲縣：黃河第一河心島 娘娘灘
大部制改革的多面性
機構改革不易，背后部門權力、個人利益盤根錯節(jié)。本文根據(jù)作者以往調(diào)研的江西省改革案例和經(jīng)驗，來立體地展現(xiàn)大部制改革的多面性。
2019年，江西全省自上而下進行了大部制改革，起初從國務院機構大部制改革開始，后續(xù)從省市進一步推到了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系?；鶎拥拇蟛恐聘母锵胍鉀Q“管得到看不見、看得見管不著”問題，因為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際操作中能夠看到很多事情，比如說車輛亂停亂放、市場違法經(jīng)營等，街道沒有執(zhí)法權，需要通知相關部門執(zhí)法人員來執(zhí)法，當成立綜合行政執(zhí)法隊后，執(zhí)法權就能夠下放到街道，發(fā)現(xiàn)問題能及時處理。
我認為改革分兩種，一種是為了適應社會需求、時代變遷的真改革，改革有風險，需要魄力和膽量來推進。另一種是政績創(chuàng)新等原因的“換湯不換藥”的形式主義改革，在實際的情況中，我們要區(qū)分這兩種形式的改革。
從我的調(diào)研經(jīng)歷來看，第一種改革碰到的阻力非常大。首先是編制，在小縣城，編制就是飯碗和生命。改掉編制就等于要人家的命，所以現(xiàn)實中幾乎沒有真正減編減員的改革。最終的改革結果是讓一部分老弱人員分流、提前退休，但工資不變?；蛘哒云脚_、外包、公司等形式承接被改的人員和職能，數(shù)據(jù)上則是改革縮減了一定的編制，節(jié)省了財政支出。
其次，改革會涉及各個部門之間的利益。用基層干部的話來說，改革存在強勢部門和弱勢部門之間的博弈，往往是強勢部門主導改革進程，權力和利益向強勢部門集中，執(zhí)行和落實等具體事務移交給其他部門。所以，這類真正的改革需要主政者具有全局觀，具有超越部門利益的政治性、長遠性。這種改革也一般是自上而下才能推動。
從我調(diào)研的江西G縣情況來看，大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效服務型政府，讓老百姓辦事更方便。從執(zhí)行層面來說，大部制改革最大的優(yōu)點是將一些執(zhí)法權綜合，解決行政分割化和碎片化的問題，使得后續(xù)管理上比較協(xié)調(diào)。
從改革結果來看，大部制改革確實能提高辦事效率。江西G縣將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)等執(zhí)法職責整合，設立綜合行政執(zhí)法大隊，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局，作為政府工作部門，副縣長兼任局長，原來不同的局變成了內(nèi)部科室的溝通，提高了效率。
改革最大的變化，可能是由原來一個局里七八個副局長變成了一正兩副，但是以前的副科級干部并沒有免職，只是重新排列組合，以前的副局長會成為班子成員，享受的待遇沒有改變，只是稱呼上改變了。
大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人質(zhì)疑其權力和職能過于集中的問題。我認為權力集中分為兩種情況，第一種是制度性集權，大部制改革就是一個制度性集權，比如全縣有2000多個執(zhí)法權，而市監(jiān)局就有1000多項。執(zhí)法權主要是執(zhí)行權，都有法可依法，這種情況，按照制度、流程進行，能夠協(xié)調(diào)以往“看得見管不到，管得到看不見”等問題，在今天越來越僵化的基層治理模式下，執(zhí)行往往更需要制度性的集權。
第二種是個人性集權，尤其是決策權的個人性集中。比如縣城里最有權力的是縣委書記，縣委書記對于重大項目和重大人事任免有絕對性的權力。這種權力集中對基層財政運行影響甚大。
縣域的財政供養(yǎng)難題
山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財政供養(yǎng)失衡和人浮于事的問題，但是我認為財政困難的根源并不是因為養(yǎng)了太多的編制人員。
目前，山西省河曲縣人口12.4萬，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲量120億噸。從上世紀80年代開始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脫了貧窮，2021年河曲縣GDP達到174億元。不同于河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經(jīng)濟發(fā)展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口9.7萬人，去年國民生產(chǎn)總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預算收入總計218987萬元，其中上級轉(zhuǎn)移支付占了多數(shù)。
在中西部地區(qū)，縣級財政運行的目標一直是保運轉(zhuǎn)、保民生和求發(fā)展。“保運轉(zhuǎn)”就是財政供養(yǎng)人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付做保底。只要中央沒有削減預算，那么保運轉(zhuǎn)問題就不大，地方也就沒有壓力來精簡黨政機關、縮減編制。
“保民生”也主要依靠中央和省級財政的項目資金（即專項轉(zhuǎn)移支付）。只有“求發(fā)展”與本級財政相關。中西部縣級政府的本級財政收入主要是土地財政收入或資源性財政收入（煤炭礦產(chǎn)等），稅收收入很少。這兩年土地財政收入減少，疊加疫情沖擊工業(yè)園區(qū)和居民消費等活動，地方政府無財力求發(fā)展，即“做事的錢”變少了。
問題是，如果保運轉(zhuǎn)、保民生都有轉(zhuǎn)移支付，那為什么地方財政還會出現(xiàn)困難？一是由于地方政府賣不動地了，沒有了土地財政這塊主要的收入。雖然保運轉(zhuǎn)和民生工程有上級的轉(zhuǎn)移支付，但人員的公積金、職業(yè)年金和年終福利都是需要地方財政保障，一些民生工程也需要地方財政配套，以前這部分支出主要依靠土地財政?，F(xiàn)在土地財政沒有，基層干部的福利就無法按時保證。
但是，如果只是保運轉(zhuǎn)，地方財政向上級等、靠、要，也基本能應付。導致縣級財政困難甚至負債的主要原因是“求發(fā)展”，而且是往往是求“超前發(fā)展”。
從我調(diào)研的經(jīng)驗看，許多地方的求發(fā)展會產(chǎn)生地方財政的“無效經(jīng)營”或者是“非市場化投資”行為。舉個例子，我所調(diào)研過的一個只能保運轉(zhuǎn)、保民生的縣，每任縣委書記上任都要打造各類“亮點工程”，以迎接每年上級的“看變化”。（每年春天，市委書記帶領全市領導和縣委書記去每個縣實地看變化，評比哪個縣做得好）。比如，2018年該縣的亮點工程是財政投資6個億在江邊建一個超級大亭子，第二年的亮點工程投入5億建一個特色小鎮(zhèn)（僅僅一年后，這個小鎮(zhèn)雜草從生，無人光顧）……一個原本只是吃飯財政的縣，為什么每年會有這樣的“豪投”？哪來的錢？
我們發(fā)現(xiàn)這些“投資”的錢一部分通過項目包裝，依靠國家專項項目，一部分是通過縣級的融資平臺進行融資，即向銀行貸款。而縣級的財政負債，很大一部分是源于這類亮點工程的“非市場化投資”導致的，即這些大規(guī)模投資，除了好看，幾乎不產(chǎn)生任何經(jīng)濟收益。如此高成本的形式主義的亮點工程才是基層財政困境和地方債務的主要原因。
這些亮點工程也主要產(chǎn)生于縣委書記個體性的權力過于集中。這些重大投資為什么不通過公開討論？比如給網(wǎng)民評議？我想，沒有一個市場主體每年會如此投資，而對一些政府主體來說，反正錢都是國家的，虧了也不需要負責。
從我們團隊調(diào)研的經(jīng)驗看，在可用財力有限情況下，中西部地區(qū)的大部分市縣只是吃財政飯，發(fā)展主要依靠融資平臺（地方國控、城投、城建和旅投等公司），融資平臺承接了絕大部分亮點工程，而不計成本的“造點運動”在全國盛行，這也隱藏了大量的地方債務。
搞清了中西部縣級財政困境的來源，也就能明白財政困難與編制改革之間表面上相關，實質(zhì)關系不大。在我看來，大部制改革主要解決效率問題，而不能解決財政供養(yǎng)問題，正如上文所說，人員分流在理論上可以減少財政支出，但在現(xiàn)實的實踐中無法達到。
從長遠看，縣級財政問題需要靠經(jīng)濟發(fā)展來解決。落后地區(qū)地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環(huán)境和資源，經(jīng)濟也發(fā)展不起來，地方政府也面臨發(fā)展和環(huán)境保護的兩難。我曾經(jīng)調(diào)研過一個山區(qū)的縣城，當時縣委書記親自帶隊到處去招商，有一個臺企愿意將自己的工廠從廣州挪到縣城，我當時十分不解，后來一打聽，才明白是招商時對于企業(yè)有所承諾，即可以獨享本地的一種稀有資源。
從實踐看，中西部地區(qū)的招商引資除了賤賣獨特資源外，大多數(shù)是承接沿海淘汰的污染企業(yè)，而且實際產(chǎn)生的稅收很少，因為地方政府依然會以變相返還稅收給落戶的企業(yè)。所以，落后地區(qū)的招商引資往往是貼本賺吆喝。
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人口小縣的發(fā)展趨勢
從全國范圍看，人口和資源的流動使得中西部落后地區(qū)出現(xiàn)了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時，長三角、珠三角地區(qū)、省會城市不斷擴張調(diào)整行政區(qū)劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。
從我所在的江西省來說，江西是一個農(nóng)業(yè)大省，年輕人外出打工，有一部分會回流到山清水秀的農(nóng)村。然而，山西省有一些煤礦小鎮(zhèn)，這種資源型縣城，人口勢必會隨著資源的枯竭而自然流失。人口小縣的未來發(fā)展趨勢肯定是中心吸納邊緣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成城鎮(zhèn)中心區(qū)的邊緣地帶，這也是一個城鎮(zhèn)化的過程，也是城市發(fā)展的趨勢。
人口一直在向東部發(fā)達地區(qū)集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口也不斷向縣城集聚，人口通過流動、進城實現(xiàn)了城市化，在城市買房立足。在這個過程中，省會城市、長三角珠三角城市與縣城相比，發(fā)生著相同又不相同的城市化進程。落后地區(qū)的縣城也正在城鎮(zhèn)化，比如說近年農(nóng)民在縣城買房的新聞，但農(nóng)民在縣城買房的主要目的是陪讀。
中西部地區(qū)的城市化與沿海地區(qū)城市化存在很大的差別。中西部地區(qū)縣城的城市化根本不是人的城市化，因為中西部縣城無法提供就業(yè)，經(jīng)濟主要依賴于消費，縣城是一個消費的區(qū)域而不是生產(chǎn)的區(qū)域，這種城市化沒有辦法讓人長足發(fā)展。我們團隊觀察到，現(xiàn)在縣城的模式是爸爸在城市打工，媽媽在小縣城陪讀，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，而且這種模式很普遍。
與省會城市擁有發(fā)達的第三產(chǎn)業(yè)不同，省會城市可以為進城務工人員提供家政、保安、快遞員等多個崗位，而落后地區(qū)縣城以個體戶居多，沒有產(chǎn)業(yè)，無法創(chuàng)造就業(yè)崗位。一個縣城只有兩三個大老板，一般是房地產(chǎn)老板、特產(chǎn)老板，再者就是煤礦、林業(yè)等資源產(chǎn)業(yè)的老板，縣城的工業(yè)園區(qū)大多是一些發(fā)展前景堪憂的污染企業(yè)。
現(xiàn)在縣城高樓林立，大量農(nóng)民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪小孩在縣城上學，而非就業(yè)和生產(chǎn)。其中的邏輯是：土地財政使得地方政府鼓勵農(nóng)民進城買房，買了房小孩子就可以在縣城讀書。于是，土地財政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚，又推動了小縣城的教育內(nèi)卷（因為90后農(nóng)民工父母更重視孩子的教育），并產(chǎn)生了一個獨特的群體——陪讀媽媽。
媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開支，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，負責向縣城的陪讀媽媽供給糧食?？h城于是只是一個農(nóng)民工子女上學和消費的場所，爸爸在外掙錢，老人在農(nóng)村種地來支撐這個縣城的教育、消費和房貸。這是目前中西部地區(qū)縣城“城鎮(zhèn)化”的圖景。
從這個角度看， 落后地區(qū)的人口小縣產(chǎn)業(yè)支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現(xiàn)代化的阻礙，也是打破基層財政供養(yǎng)難題的關鍵。
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