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記者/ 張蕊

編輯/石愛華

三亞市吉陽區(qū)海南黎族民藝苑后勤基地內(nèi)五棟建筑被強(qiáng)制拆除

和三亞市龍坡村合作的時(shí)候，蔡洪展絕不會(huì)想到，公司按照規(guī)劃投資建設(shè)的38棟建筑，會(huì)在10年后被告知屬于“違建”。因?yàn)檫@個(gè)原因，他們與三亞市綜合行政執(zhí)法局吉陽分局打起了漫長的官司。雙方的主要分歧在于，房屋的報(bào)建手續(xù)是否齊全，所占土地是否合法。

蔡洪展自覺冤枉的是，當(dāng)年建房前，村委會(huì)曾向鎮(zhèn)規(guī)劃部門報(bào)建，但被告知“不再另審”，如今房子卻因缺少手續(xù)被處罰。在這個(gè)事件中，雖然蔡洪展幾次贏了官司，但仍沒有避免園區(qū)內(nèi)5棟房屋被拆、33棟別墅被沒收的結(jié)果。

官司背后，是龍坡村（現(xiàn)龍坡社區(qū)）農(nóng)村集體土地開發(fā)使用過程中，在土地性質(zhì)變更、項(xiàng)目審批、生態(tài)紅線劃定等流程上存在的歷史遺留問題。

視頻：房子被強(qiáng)拆后，海南省優(yōu)化營商環(huán)境專班辦公室石組長表示正在了解核實(shí)此事

“強(qiáng)拆”

蔡洪展是三亞展新實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱“展新公司”）的法定代表人兼董事長。2022年3月9日上午6點(diǎn)，在?？诔霾畹乃拥絾T工電話，對方告訴他，由三亞市吉陽區(qū)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的拆遷隊(duì)正在龍坡社區(qū)大門口集合，準(zhǔn)備對公司建設(shè)使用的5棟房屋進(jìn)行拆除。

龍坡社區(qū)的前身是龍坡村，位于三亞市吉陽區(qū)（原田獨(dú)鎮(zhèn)），現(xiàn)任的社區(qū)居委會(huì)主任黃明坤也是原龍坡村村委會(huì)主任。據(jù)他介紹，2002年，為了支持國防建設(shè)，龍坡村從世代居住的亞龍灣異地整體安置至此。最初政府提供了400畝安置地，但因?yàn)槿丝谠龆嗟雀鞣N原因，政府再次劃撥350畝土地對他們進(jìn)行了二次安置，其中有150畝居住用地。

“搬遷后不能出海打魚，村民們的生活一下子陷入困境。”黃明坤說，在原田獨(dú)鎮(zhèn)政府的提議下，村委會(huì)想建設(shè)一個(gè)名為“海南黎族民藝苑”（下文簡稱黎藝苑）的文化旅游項(xiàng)目，以解決村民就業(yè)和收入問題。但困難的是，項(xiàng)目資金需要龍坡村自籌，在全體村民投票同意后，村委會(huì)決定引入企業(yè)來投資建設(shè)該項(xiàng)目。

2008年，經(jīng)田獨(dú)鎮(zhèn)政府同意，龍坡村委會(huì)與展新公司簽訂了協(xié)議，龍坡村委會(huì)同意將村安置區(qū)內(nèi)的25畝土地作為黎藝苑項(xiàng)目的“后勤基地”開發(fā)使用。黃明坤說，黎藝苑后勤基地就在這150畝居住地的規(guī)劃范圍內(nèi)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸龍坡村，用地手續(xù)、施工后續(xù)等流程由村委會(huì)報(bào)批。展新公司負(fù)責(zé)賠償在內(nèi)的全部投資，且擁有黎藝苑項(xiàng)目70年的土地使用權(quán)。

2009年，龍坡村委會(huì)向原三亞市規(guī)劃局田獨(dú)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)所申報(bào)了黎藝苑后勤基地內(nèi)33棟房屋的建設(shè)備案。當(dāng)年10月29日，原三亞市規(guī)劃局田獨(dú)所下文稱，黎藝苑后勤基本建設(shè)在龍坡安置區(qū)內(nèi)，屬居住用地，符合田獨(dú)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。

同年，黎藝苑后勤基地開工建設(shè)。蔡洪展說，最早的報(bào)建材料上只有33棟房屋，但建設(shè)期間，公司準(zhǔn)備在新開辟的13畝區(qū)域內(nèi)增加5棟建筑，這片區(qū)域也包含在150畝居住用地內(nèi)。當(dāng)時(shí)，村委會(huì)向鎮(zhèn)規(guī)劃部門上報(bào)了相關(guān)材料。次年，公司一共建起了38棟房屋，部分用來出租，部分作為展新公司的員工宿舍。蔡洪展說，公司每年會(huì)拿出8萬多元給村里，作為黎藝苑后勤基地的受益款，同時(shí)公司還要承擔(dān)管理費(fèi)、維修費(fèi)以及十幾名村民的工資等。

房屋建成使用后，一直相安無事，直到他收到了一份處罰決定書。

《三亞市總體規(guī)劃（空間類2015-2030年）》局部顯示，后勤基地項(xiàng)目所在區(qū)域（紫色線圍合范圍）內(nèi)有部分區(qū)域?qū)儆谄渌r(nóng)用土地（黃色區(qū)域），但未顯示其在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)

“被判撤銷的行政處罰”

2020年4月7日，蔡洪展第一次收到了三亞市綜合行政執(zhí)法局吉陽分局下發(fā)的《行政處罰決定書》。

決定書稱，在檢查“海南黎藝苑后勤基地”項(xiàng)目時(shí)，執(zhí)法局發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證擅自開工，目前已建成38棟建筑；此外，他們認(rèn)定項(xiàng)目內(nèi)部分建筑占用了生態(tài)紅線內(nèi)的土地。最終，執(zhí)法局作出沒收全部38棟房屋的決定。

對于吉陽執(zhí)法分局下發(fā)的處罰決定書，蔡洪展頗為不解，他認(rèn)為，黎藝苑項(xiàng)目是三亞市發(fā)展和改革局同意建設(shè)的，后勤基地是其子項(xiàng)目，且位于龍坡村的二次安置用地范圍內(nèi)，并沒有超范圍建設(shè)。

蔡洪展不服該處罰決定，遂將吉陽執(zhí)法分局告上法庭，龍坡居委會(huì)作為第三人出庭。

2020年6月9日，三亞市城郊法院做出一審判決，認(rèn)為吉陽執(zhí)法分局認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。法院還認(rèn)為，吉陽執(zhí)法分局未將龍坡村委會(huì)作為共同的處罰對象，剝奪了龍坡村委會(huì)申辯、陳述和要求聽證的權(quán)利，屬于程序違法。

此外，城郊法院認(rèn)為，黎藝苑后勤基地的38棟建筑的建設(shè)用地性質(zhì)屬于村集體用地，不在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，不應(yīng)當(dāng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為處罰依據(jù)。吉陽執(zhí)法分局的處罰決定書適用法律錯(cuò)誤。

最終，一審法院撤銷了吉陽執(zhí)法分局行政處罰決定書。

關(guān)于黎藝苑后勤基地的38棟建筑物是否屬于“擅自建設(shè)”，城郊法院認(rèn)為是“龍坡村經(jīng)過長年走報(bào)建審批，獲得相關(guān)職能部門同意后，聯(lián)合展新公司為解決龍坡村民生活及安置問題建設(shè)的項(xiàng)目”，不存在擅自建設(shè)。

圖中38棟藍(lán)色房頂建筑為黎藝苑后勤基地

土地性質(zhì)之爭

一審判決下發(fā)后，吉陽執(zhí)法分局表示不服，上訴至三亞市中級(jí)人民法院。二審中，吉陽執(zhí)法分局還是質(zhì)疑黎藝苑后勤基地項(xiàng)目中有5棟房屋落入生態(tài)紅線，土地性質(zhì)并非建設(shè)用地。

對于生態(tài)紅線的問題，蔡洪展的說法是，“黎藝苑后勤基地”所在范圍，是龍坡村2002年整體搬遷的安置地，當(dāng)時(shí)并沒有“生態(tài)紅線”一說，現(xiàn)有的生態(tài)紅線是2016年“多規(guī)合一”時(shí)重新規(guī)劃的，“但黎藝苑后勤基地也沒有在生態(tài)紅線內(nèi)?！?/p>

蔡洪展向記者提供了一份2014年8月18日三亞市政府向龍坡村委會(huì)頒發(fā)的《集體土地所有證》，其所附宗地圖顯示，該地塊上有38棟建筑，并標(biāo)注“黎藝生活區(qū)”。在這幅宗地圖上，黎藝苑生活區(qū)內(nèi)全部建筑物都在龍坡村二次安置地內(nèi)。蔡洪展認(rèn)為，這幅宗地圖可以證明建筑所用土地的合法性。

但記者同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在《三亞市總體規(guī)劃（空間類2015-2030年）》局部圖上，這5棟建筑的部分區(qū)域所處位置涉及了“其他農(nóng)業(yè)用地”。

針對5棟建筑的土地性質(zhì)一事，蔡洪展認(rèn)為，該土地經(jīng)政府批準(zhǔn)，屬于國有劃撥建設(shè)用地。2017年，龍坡村改為龍坡社區(qū)后，村委會(huì)就提出申請，希望將區(qū)域內(nèi)的安置地全部變更為國有劃撥建設(shè)用地。2020年，三亞市吉陽區(qū)政府作出“同意將龍坡村二次安置區(qū)內(nèi)共計(jì)350畝的集體所有性質(zhì)土地辦理為國有劃撥建設(shè)用地”的決定，并發(fā)函請三亞市自然資源和規(guī)劃局給予辦理手續(xù)。記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，一份名為《三亞市吉陽區(qū)人民政府關(guān)于將吉陽區(qū)龍坡村安置區(qū)土地辦理國有劃撥建設(shè)用地的函》，印證了蔡洪展這一說法。

但蔡洪展說，雖然得到了政府批復(fù)，但在辦理國有土地證的時(shí)候并不順利?！叭マk事窗口提交了材料后，又沒有下文了。”蔡洪展說，他和龍坡村委會(huì)的辦事人員去三亞市自然資源和規(guī)劃局詢問過進(jìn)展，對方給出的回復(fù)是“等三亞市城市規(guī)劃大調(diào)整之后再說”。

二審中，村委會(huì)也將上述政府文件作為補(bǔ)充證據(jù)提交給了法院。2020年10月10日，三亞市中院下發(fā)二審判決，維持原判，駁回吉陽執(zhí)法分局的上訴。

三亞市中院認(rèn)定，龍坡村委會(huì)曾向原三亞市規(guī)劃建設(shè)局田獨(dú)規(guī)劃建設(shè)所報(bào)送關(guān)于海南黎族民藝苑后勤基地建設(shè)備案的申請及有關(guān)材料，2009年10月29日，原三亞市規(guī)劃建設(shè)局田獨(dú)規(guī)劃建設(shè)所向龍坡村委會(huì)做出規(guī)劃意見，其認(rèn)為，該后勤基地建設(shè)在龍坡安置區(qū)范圍內(nèi)，屬居住用地，符合田獨(dú)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。

2014年，三亞市住建局發(fā)函詢問三亞市規(guī)劃局是否為后勤基地項(xiàng)目補(bǔ)發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，三亞市規(guī)劃局回復(fù)稱“不再向我局提出規(guī)劃申請”

“不再另審”的51號(hào)文件

二審判決下發(fā)后一個(gè)月后，吉陽執(zhí)法分局再次下發(fā)了一份標(biāo)號(hào)為【2020】第5-1的《行政處罰決定書》，這份處罰決定書中，展新公司和龍坡村村委會(huì)被共同列為被處罰單位。吉陽執(zhí)法分局依舊以“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)”為由，做出了“沒收海南黎藝苑后勤基地項(xiàng)目38棟建筑”的行政處罰。

對此，吉陽執(zhí)法分局局長仇小林的解釋是，雖然法院撤銷了第5號(hào)行政處罰通知書，但對38棟建筑物的性質(zhì)沒有給出鑒定，“這些建筑物的合法性并沒有得到認(rèn)可?！背鹦×终f，這些建筑要有土地證和自然資源與規(guī)劃局批復(fù)的證（建設(shè)工程規(guī)劃許可證）才可以算合法，“他們沒有?！?/p>

2020年底，蔡洪展再次將吉陽執(zhí)法分局告上了法庭，要求撤銷【2020】第5-1號(hào)《行政處罰決定書》。但這一次，一審法院城郊法院支持了吉陽執(zhí)法分局，認(rèn)為前述處罰決定書認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，符合法定程序。

城郊法院認(rèn)定黎藝苑后勤基地的38棟建筑物開工建設(shè)時(shí)均未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，依法屬于違法建筑。

蔡洪展承認(rèn)，安置區(qū)域內(nèi)包括這38棟房屋在內(nèi)的300多棟安置房都沒有建設(shè)工程許可證，但并非故意不辦。他解釋，2009年，黎藝苑后勤基地準(zhǔn)備開工建設(shè)之前，龍坡村委會(huì)前往原三亞市規(guī)劃局田獨(dú)鎮(zhèn)規(guī)劃所對該項(xiàng)目進(jìn)行了報(bào)建，最初報(bào)建了33棟房屋。之后，龍坡村委會(huì)又去報(bào)建剩余的5棟房屋，此時(shí)，田獨(dú)規(guī)劃所調(diào)取了原三亞市規(guī)劃局于2002年11月5日下發(fā)的三規(guī)地審字【2002】51號(hào)文件——《關(guān)于龍坡村二次安置的用地審核意見》（以下簡稱51號(hào)文件），“根據(jù)51號(hào)文件，田獨(dú)規(guī)劃所告訴我們不需要再報(bào)建審批了。”蔡洪展說。

記者注意到，“51號(hào)文件”中的第三條寫到，“根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示，我局研究決定，該規(guī)劃和建筑單體，由市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院完成規(guī)劃和單體設(shè)計(jì)，不再另審”，同時(shí)，原三亞市規(guī)劃局還給龍坡村核發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》?！拔覀冋J(rèn)為這是政府做出了行政授權(quán)，可以視為項(xiàng)目的報(bào)建審批手續(xù)已經(jīng)完成了?！辈毯檎拐f。

2014年，蔡洪展和村委會(huì)去為38棟建筑申辦產(chǎn)權(quán)登記，因所需材料中涉及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，原三亞市住建局專門發(fā)函詢問原三亞市規(guī)劃局，是否需要為龍坡村補(bǔ)發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，原三亞市規(guī)劃局回復(fù)住建局稱，已經(jīng)核發(fā)了龍坡安置區(qū)150畝用地的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用地性質(zhì)為居住用地，“黎藝苑后勤基地”在安置區(qū)用地范圍內(nèi)，并表示“51號(hào)文件”核發(fā)之后，龍坡村不再向原三亞市規(guī)劃局提出規(guī)劃報(bào)建申請。

蔡洪展和黃明坤都覺得，正是因?yàn)楫?dāng)年政府做出了“不再另審”的許可，他們后來才沒有繼續(xù)報(bào)建。

中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授蔡樂渭指出，行政授權(quán)并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，現(xiàn)實(shí)中有不同的理解，它通常指行政機(jī)關(guān)依法授予另一主體特別是下級(jí)行政機(jī)關(guān)以一定的職權(quán)，下級(jí)行政主體據(jù)此可以開展相關(guān)的行政管理活動(dòng)。但一般公眾對行政授權(quán)概念的認(rèn)識(shí)往往與專業(yè)角度的理解不盡一致，“從與本案有關(guān)的文件中來看，涉及的問題并非行政授權(quán)，而是行政許可?！?/p>

“具體來說，‘不再另審’的實(shí)質(zhì)意義就相當(dāng)于一個(gè)行政許可，可以理解為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)同意他們蓋房了?！北M管蔡樂渭認(rèn)為這個(gè)行政許可從形式上來說不是特別規(guī)范，但不規(guī)范的后果，不應(yīng)該由被許可人來承擔(dān)。

基于以上原因，展新公司不服法院判決，于2021年6月中旬提出上訴。

2021年12月3日，三亞中院做出終審判決，撤銷了【2020】第5-1號(hào)《行政處罰決定書》，三亞中院認(rèn)為，雖然38棟房屋均未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，展新公司也承認(rèn)其中的5棟房屋未辦理規(guī)劃報(bào)建手續(xù)，但黎藝苑后勤基地所用土地系龍坡村的安置用地，龍坡村委會(huì)也曾數(shù)次取得用地審批意見和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

龍坡村集體土地證所附宗地圖上，標(biāo)有38棟房屋的位置

只有先沒收才能完成合法手續(xù)

但終審判決下發(fā)后10天，展新公司和龍坡村委會(huì)又一次收到了吉陽執(zhí)法分局的責(zé)令（限期）改正通知書，要求對未經(jīng)規(guī)劃部分批準(zhǔn)的5棟違法建筑進(jìn)行拆除。一同下發(fā)的還有一份沒收剩余33棟房屋的行政處罰通知書。

“這個(gè)項(xiàng)目是原田獨(dú)鎮(zhèn)政府授權(quán)給三亞市規(guī)劃設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)并制作圖紙的?！辈毯檎拐J(rèn)為，如果土地來源不合法，三亞市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院不會(huì)做出相應(yīng)的設(shè)計(jì)、定位，也不會(huì)把建設(shè)圖紙制作出來。黃明坤也不明白，從黎藝苑后勤基地開工，到最后建成，一直沒有人問過，“住了十幾年，怎么就變成違建了？”

吉陽區(qū)主管城鄉(xiāng)建設(shè)的副區(qū)長曹立偉稱，雖然相關(guān)文件顯示黎藝苑后勤基地項(xiàng)目符合有關(guān)規(guī)劃，但以目前的規(guī)劃來看，其中的5棟房屋有部分區(qū)域確實(shí)占用了非建設(shè)用地，在規(guī)劃之外，只能拆掉。曹立偉表示，吉陽區(qū)政府也是為了解決歷史遺留問題，完善手續(xù)，才做出沒收33棟建筑物的決定，只沒收建筑，土地還是屬于村集體。 “辦完全部手續(xù)之后，這些土地就變成了村集體名下的國有劃撥用地。建筑也就變成合法的了，就能返還給龍坡村了?！?/p>

在研究行政法多年的蔡樂渭副教授看來，曹立偉的上述說法存在問題，“沒收之后，就是國家所有，國家所有的財(cái)產(chǎn)，怎么可能再返還給被處罰人？這豈不是變成國有資產(chǎn)流失？”

蔡洪展想弄清楚未被拆除的33棟別墅是以何種方式被沒收的，但并沒有得到相關(guān)部門的明確答復(fù)。

吉陽區(qū)副區(qū)長曹立偉稱，政府成立了公司，把沒收的33棟房屋移交給公司。公司和龍坡村委會(huì)簽訂了托管協(xié)議，將33棟房屋交由龍坡村委會(huì)屬地管理，房租收益的85%給村委會(huì)。曹立偉說，等33棟建筑物手續(xù)合法后再返還給龍坡村，這對原來的住戶沒有任何影響。

對于曹立偉的上述說法，蔡樂渭也很不解。“首先，沒收手續(xù)到底是什么？是有法定的依據(jù)，還是履行了法定的程序，還是作出了合法的決定？其次，既然33棟建筑物被沒收了，那么國家所有的建筑物的租金收入依據(jù)什么法律、通過什么方式，可以歸被處罰的原所有權(quán)人所有？”

這兩年，蔡洪展因?yàn)橐Α肮偎尽?，公司的業(yè)務(wù)基本都已停滯，黎藝苑的主項(xiàng)目也沒再去管過?！皼]有精力去做其他事情?！痹谟邢薜臅r(shí)間里，蔡洪展自學(xué)了行政法、民法等法律，不僅為了訴訟，也為了知道“什么該做，什么不該做”。

目前，面對黎藝苑后勤基地5棟房屋被吉陽執(zhí)法分局拆除的情況，展新公司投訴至了海南省優(yōu)化營商環(huán)境專班辦公室。

6月中旬，海南省優(yōu)化營商環(huán)境專班辦公室的石組長接受深一度記者采訪時(shí)表示，他們確有接到展新公司的投訴，目前處于核實(shí)，取證階段。

石組長了解到的情況是，整件事情的來由是支持國防建設(shè)的整村搬遷，項(xiàng)目的前期建設(shè)也不是說完全沒有手續(xù)，“但手續(xù)沒走完是為什么，還是要核實(shí)一下?！?/p>

石組長表示，如果企業(yè)反映屬實(shí)，政府工作有瑕疵，就會(huì)要求政府糾正錯(cuò)誤；如果企業(yè)反映的問題不屬實(shí)，也會(huì)和企業(yè)做好解釋工作，“營商環(huán)境的根本是依法依規(guī)。在這個(gè)問題上，一定要客觀公正?！?/p>

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