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今年在加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控上，財(cái)政金融齊發(fā)力。

近期財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆和中國(guó)人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清在接受媒體采訪時(shí)，均談及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，而這也是當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)癥結(jié)所在。去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議三次提及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也使得防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)成為今年工作一大重點(diǎn)。

財(cái)政部明確，今年繼續(xù)抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理。劉昆在采訪中強(qiáng)調(diào)下一步打破政府兜底預(yù)期，分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

郭樹清談及應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)稱，其中之一是積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。有序開展地方政府債務(wù)置換，推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)。

上述表態(tài)在接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家看來，今年隱性債務(wù)監(jiān)管將維持高壓態(tài)勢(shì)，在遏制新增隱性債務(wù)的同時(shí)，也會(huì)適度通過展期、降息乃至置換等方式，緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

遏制融資平臺(tái)新增隱性債

地方政府隱性債務(wù)，是指在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。而債務(wù)舉借主體絕大多數(shù)都是地方政府融資平臺(tái)公司（也被稱為城投）。

由于前期地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)過快，規(guī)模過大，風(fēng)險(xiǎn)較大。自2017年以來中央強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管，不少地方出臺(tái)化債方案。財(cái)政部曾公開表示，當(dāng)前隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭得到遏制，隱性債務(wù)減少1/3以上，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控。

地方財(cái)政困難當(dāng)下，龐大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解仍面臨不小挑戰(zhàn)，而且局部債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地方風(fēng)險(xiǎn)更大。而遏制地方新增隱性債務(wù)，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，仍是未來化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本思路。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)政、金融等多部門協(xié)作，近期財(cái)政金融部門負(fù)責(zé)人表態(tài)，其實(shí)是落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)的防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一些地方政府官員通過地方政府融資平臺(tái)公司違法違規(guī)舉債謀政績(jī)，疊加一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為這部分債務(wù)政府會(huì)兜底，從而推波助瀾，使得前期隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)。為此真正剝離地方政府融資平臺(tái)公司的政府融資職能，打破融資平臺(tái)公司債務(wù)政府兜底預(yù)期，成為遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)一大關(guān)鍵。

劉昆近日在上述采訪中介紹，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。而這包括嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司；嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤；妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離其政府融資職能，防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”。

除了在投資端強(qiáng)化對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司監(jiān)管外，融資端金融機(jī)構(gòu)能否不違法違規(guī)提供融資，也成為遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)的一大關(guān)鍵。

“金融機(jī)構(gòu)去給地方政府融資平臺(tái)提供融資時(shí)，不能將它與政府信用掛鉤，而是基于平臺(tái)本身信用風(fēng)險(xiǎn)來判斷是否提供市場(chǎng)化融資。這也需要金融監(jiān)管部門去強(qiáng)化管理。”羅志恒說。

而這也正是前述郭樹清強(qiáng)調(diào)的，在化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。近些年一些銀行等金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為地方政府提供融資，遭到公開問責(zé)處理。

劉昆強(qiáng)調(diào)，下一步，我們將進(jìn)一步打破政府兜底預(yù)期，分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的良性機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

展期降息、置換債務(wù)成化債重點(diǎn)

地方化解龐大的存量隱性債務(wù)，除了安排財(cái)政資金、盤活資產(chǎn)收入、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入等直接償還外，還可以通過借新還舊、展期等方式償還。近些年受疫情沖擊等影響，不少地方財(cái)政收入出現(xiàn)下滑，財(cái)政收支矛盾加大，這使得隱性債務(wù)化解面臨挑戰(zhàn)。

羅志恒認(rèn)為，未來存量隱性債務(wù)化解，需要財(cái)政金融加強(qiáng)配合，對(duì)部分隱性債務(wù)可以通過展期、降低利率方式，來緩解城投短期償債壓力，避免債務(wù)集中到期出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

近年來一些城投公司也嘗試了重組債務(wù)，實(shí)現(xiàn)了債務(wù)展期降息。比如，近日貴州省的遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司對(duì)近156億元銀行貸款進(jìn)行重組，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率降至為3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。這有助于緩解該公司緩解短期償債壓力和優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

國(guó)盛證券研究所首席固定收益分析師楊業(yè)偉認(rèn)為，大規(guī)模展期降息意味著銀行資產(chǎn)收益大幅下降，甚至可能波及銀行體系穩(wěn)定。但地方政府債務(wù)壓力攀升也是客觀問題，需要金融機(jī)構(gòu)配合緩解甚至化解。前述郭樹清表態(tài)，可以看到，配合地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是今年金融體系工作之一。不過銀保監(jiān)會(huì)就“三個(gè)辦法，一個(gè)規(guī)定 ”對(duì)貸款期限展期做出了規(guī)定。

楊業(yè)偉判斷，今年債務(wù)壓力之下，部分重債地區(qū)可能會(huì)通過展期來解決，但主要限于個(gè)別弱資質(zhì)地區(qū)。這種展期更多是自下而上的，而且展期期限會(huì)顯著低于貴州遵義方案。

郭樹清談及的有序開展地方政府債務(wù)置換，也備受關(guān)注。目前存在部分試點(diǎn)地區(qū)將隱性債務(wù)置換成政府債務(wù)，一些市場(chǎng)人士由此也展開聯(lián)想，這一化債方式是否會(huì)擴(kuò)大。

楊業(yè)偉告訴第一財(cái)經(jīng)，部分地方通過發(fā)行政府再融資債券來置換存量隱性債務(wù)，仍是化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要方式。但采取這種方式面臨兩個(gè)約束，一個(gè)是地方政府債務(wù)限額約束；另一個(gè)是當(dāng)前置換隱性債務(wù)額度主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和強(qiáng)資質(zhì)地區(qū)，因而債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地方采取這個(gè)方式，需要財(cái)政部給予額外額度支持。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，目前官方對(duì)隱性債務(wù)置換成政府債務(wù)非常謹(jǐn)慎，近些年主要集中在納入“建制縣”隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)地區(qū)和隱性債務(wù)清零試點(diǎn)的廣東等地。在甄別地方政府債務(wù)基礎(chǔ)上，2015年以后財(cái)政部曾對(duì)10多萬億元非政府債券形式政府債務(wù)進(jìn)行置換，來降低利息負(fù)擔(dān)。但如果輕易采用政府債務(wù)置換隱性債務(wù)，會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大，所以應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度，僅限于部分試點(diǎn)地區(qū)，這個(gè)也涉及到政府和融資平臺(tái)之間債務(wù)的法律邊界。

“通過政府債務(wù)來置換隱性債務(wù)，會(huì)涉及道德風(fēng)險(xiǎn)問題。即相比于規(guī)范舉債的地方，違規(guī)舉債的地方借此解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些問題，最終推高了債務(wù)，但可以通過置換來化解風(fēng)險(xiǎn)，而且有了一次置換，地方就預(yù)期會(huì)有第二次、第三次。因此政府債務(wù)置換擴(kuò)大有不確定性。”羅志恒說。

他認(rèn)為，如果地方政府隱性債務(wù)無法償還，優(yōu)先采取金融機(jī)構(gòu)展期降息方式。如果實(shí)在解決不了，而且這筆隱性債務(wù)確實(shí)屬于政府公益性投資，是地方財(cái)力跟支出責(zé)任不匹配所致，才可能考慮適當(dāng)采取政府債務(wù)置換方式，但同時(shí)必須配合相應(yīng)的問責(zé)。

羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，這主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)在增長(zhǎng)，政府財(cái)力也在增長(zhǎng)。但這一風(fēng)險(xiǎn)存在分化，部分債務(wù)重地區(qū)壓力更大。未來化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要從根源上去解決。

他建議，目前中國(guó)宏觀稅負(fù)已經(jīng)處于較低水平，當(dāng)前應(yīng)該穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，不宜再推出大規(guī)模減稅降費(fèi)新政，重在落實(shí)已有政策，確保財(cái)政收入穩(wěn)定，避免通過推高債務(wù)來確保支出穩(wěn)定。進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)和規(guī)模，避免大包大攬。推動(dòng)各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，尤其是推動(dòng)政府支出責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)化，做到事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。

“另外，還要加強(qiáng)政策之間的協(xié)調(diào)配合，尤其是要加強(qiáng)非經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，避免一些政策造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最終財(cái)政兜底，間接推高政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！绷_志恒說。