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關(guān)于土地財(cái)政的準(zhǔn)確定義，當(dāng)前各位學(xué)者并未達(dá)成一致意見，沒有標(biāo)準(zhǔn)表述。但大部分研究同意土地財(cái)政具有兩個(gè)顯著特性：

（一）在土地財(cái)政包含的各種收入中，土地出讓金是最主要的收入來源；

（二）土地財(cái)政已經(jīng)成為地方政府預(yù)算外財(cái)政收入的主要來源。土地財(cái)政并沒有標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)定義，并非一個(gè)規(guī)范的學(xué)術(shù)名詞或者政策用詞，而是對(duì)中國發(fā)展到一起階段出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象的描述。

梳理各學(xué)者的意見，楊孝海認(rèn)為土地財(cái)政是社會(huì)輿論對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象的約定俗成的說法。董再平也同意，“土地財(cái)政”是一種戲稱。形象描述了在中國社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府利用可支配的土地資源，靠賣地額外獲得大量的預(yù)算外財(cái)政收入，以支撐其各項(xiàng)支出的社會(huì)現(xiàn)象。地方政府利用土地收入，實(shí)現(xiàn)了利益的重新分配。

周旭和李梅指出土地財(cái)政主要是指通過運(yùn)作土地出讓的行為，地方獲得相應(yīng)的財(cái)政收入，鄒秀清、莫國輝等人也認(rèn)為，土地財(cái)政是一種取得地方政府收入的財(cái)政模式。土地作為一種有限的非常寶貴的不可再生資源，具有極高的出售價(jià)值，政府通過簡單的賣地流程，即可收獲與土地以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的土地租金、稅金、非稅收收入。

而這些收入的規(guī)模是十分可觀的，足可以彌補(bǔ)地方政府預(yù)算內(nèi)收支赤字，并為地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)等提供源源不斷的財(cái)力支持。因此，陳志勇和陳莉莉也指出地方政府已經(jīng)越來越依賴這種收入來源。楊圓圓認(rèn)為，土地財(cái)政是深受地方政府青睞的取得收入的一種便捷手段。

通過出讓土地，地方政府獲得的土地出讓金是預(yù)算外收入，而由此帶動(dòng)的相關(guān)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)又可以使地方政府增加預(yù)算內(nèi)稅收和各類費(fèi)用收入。這樣一來，便可以使地方政府在區(qū)域競爭中取得或保持遙遙領(lǐng)先的優(yōu)勢地位。易毅認(rèn)為，“土地財(cái)政”并不是一種正常現(xiàn)象。在中國特有的政治、經(jīng)濟(jì)、稅收體制下，地方政府摸索出三條實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑：

一是賣地，通過招拍掛的形式將土地賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，取得土地出讓金，同時(shí)促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是招商引資，利用土地劃撥、協(xié)議出讓等方式吸引投資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)制造業(yè)的超速發(fā)展。受到利好促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，可以為政府帶來穩(wěn)定的稅收收入。

三是融資，將土地抵押給金融機(jī)構(gòu)，獲得超額融資，由金融機(jī)構(gòu)為地方政府的發(fā)展建設(shè)輸血。由此造成了地方財(cái)政過度依賴土地財(cái)政的非正常現(xiàn)象。對(duì)于現(xiàn)存的土地財(cái)政，究竟有多大的規(guī)模，也需要詳細(xì)梳理各學(xué)者的研究意見，他們做了大量的相關(guān)統(tǒng)計(jì)。

李尚浦、羅必良二位學(xué)者對(duì)土地財(cái)政的收入類型進(jìn)行了歸納，以便統(tǒng)計(jì)土地財(cái)政的規(guī)模：第一種類型是和土地有關(guān)的政府取得的非稅收收入，第二類種類型是地方政府以土地作為融資擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)取得的貸款類收入，第三種類型是和土地有關(guān)的政府取得的稅收收入。

他們還認(rèn)為，地方政府還有一塊隱性收入來源于土地，即通過體量龐大的協(xié)議出讓、土地劃撥等取得的土地收入，這些經(jīng)濟(jì)行為不是市場化的行為，難以對(duì)數(shù)據(jù)作出具體估量。賈康和劉微提出土地財(cái)政為政府提供了一個(gè)額外的財(cái)政體系，相較于政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入而言，是一個(gè)嶄新的收入來源，也被戲稱為“第二財(cái)政”。

第二財(cái)政是政府新發(fā)展出的，收入規(guī)模十分可觀，可以獨(dú)立操控不收中央政府干預(yù)的預(yù)算外收入。第二財(cái)政以出讓土地取得收入為核心，在地方政府的預(yù)算體系外獨(dú)立循環(huán)，導(dǎo)致地方政府非常依賴于該預(yù)算外收入，第二財(cái)政對(duì)地方政府具有相當(dāng)大的意義。

一些當(dāng)前流行的說法生動(dòng)的闡明了土地財(cái)政的重大意義，比如“第一財(cái)政靠工業(yè)、第二財(cái)政靠土地”很好闡明了預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入的主要來源，而“吃飯靠第一財(cái)政、建設(shè)靠第二財(cái)政”則形象描述了地方政府收入與支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

但綜合分析發(fā)現(xiàn)，目前預(yù)算內(nèi)收支除了與工業(yè)相關(guān)，也越來越依賴土地財(cái)政了。周飛舟希望對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行細(xì)致劃分，以便做出清晰準(zhǔn)確的界定。土地財(cái)政是政府利用土地獲得的各種形式的收入，包括征地收入、賣地收入、租地收入，和其他與土地有關(guān)的稅收收入、行政收費(fèi)等。但是由于受現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料限制和分類的制約的，詳細(xì)的劃分和分析很難進(jìn)行。

只能進(jìn)行大致準(zhǔn)確的分類，按照政府獲取相關(guān)收入的方式，可以將土地收入大致分為兩種類型：第一種是政府通過賣地、開發(fā)建設(shè)等經(jīng)營行為取得的出讓收入；第二種是和土地有關(guān)聯(lián)的稅收收入和費(fèi)用收入。但是按照現(xiàn)有的稅收和收費(fèi)制度，第二種收入是零星分布于各種類目的稅種或者收費(fèi)制度中，難以做到針對(duì)專門的用途、專門的主體劃分的稅種或者收費(fèi)做統(tǒng)計(jì)。

而且當(dāng)前各地政府稅種多樣、收費(fèi)種類名目更是數(shù)不勝數(shù)，地區(qū)和地區(qū)直接的分類也存在巨大差異。在中國的東部和西部地區(qū)，第一種收入和第二種收入的規(guī)模差異也是非常顯著的，沒有可比性。彭剛和朱莉綜合前述研究，梳理出目前土地財(cái)政的界定有三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)是，土地財(cái)政等同于土地出讓金。劉紅梅、張志斌和王克強(qiáng)認(rèn)為，土地出讓金實(shí)質(zhì)是政府部門作為土地的擁有者，利用其所有權(quán)將其未來一定時(shí)間內(nèi)的使用權(quán)出租，向土地使用者收取租金，通過轉(zhuǎn)讓土地和土地開發(fā)獲得的租金收入。陳志勇和陳莉莉也認(rèn)為土地出讓金從本質(zhì)上看，是地租的一種。

土地財(cái)政已經(jīng)變成了地方政府預(yù)算外收入的重要來源，地方政府利用出讓土地這一便捷的工具，源源不斷的斂財(cái)。陳國富和卿志瓊等認(rèn)為土地財(cái)政是一種財(cái)政體系，在這種財(cái)政體系下，地方政府通過出售土地的使用權(quán)而得到的土地價(jià)款收入，作為財(cái)政收入的一個(gè)新的來源，也就就是土地財(cái)政。李郇等認(rèn)為土地財(cái)政的收入包含四個(gè)來源，

第一種是占比最大的土地出讓金收入。

二是為了招商引資所進(jìn)行的地價(jià)出讓工業(yè)用地收入。

三是受房地產(chǎn)開發(fā)和招商引資拉動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展利好影響，地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)稅收的增加。

最后是地方政府以土地作為融資擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)取得的抵押貸款類收入。包括他們?cè)趦?nèi)的大量學(xué)者在研究有關(guān)土地財(cái)政的課題時(shí)，都將地方政府土地財(cái)政的決策變量定義為第一種收入即土地出讓金，理由是第一種收入是土地財(cái)政的收入來源里占比最大的。

另有一些學(xué)者，如張青和胡凱、葉林等，會(huì)將土地財(cái)政規(guī)模或土地財(cái)政依賴度的代理變量稍作變形，用土地出讓金除以地方政府預(yù)算外收入或者土地出讓金除以地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比值來代替簡單的使用土地出讓金額度。但是，余麗生等提出了不同的看法，他們認(rèn)為土地財(cái)政應(yīng)該僅僅包含與土地有關(guān)的凈收入。

土地凈收益需要將出讓土地獲得的土地出讓金收入減去與土地相關(guān)的征地成本、拆遷與安置成本以及其他為使土地達(dá)到供地條件而產(chǎn)生的費(fèi)用。不能把全部的土地收入都一概而論，當(dāng)作是土地財(cái)政收入。與之有相似觀點(diǎn)的劉尚希也贊同凈收入的定義，即用土地出讓獲得的土地出讓金減去相關(guān)的土地收儲(chǔ)、平整成本和上市費(fèi)用來定義狹義的土地出讓金。

而與之對(duì)應(yīng)的廣義土地出讓金，指的是賣地的總收入，在做地方政府預(yù)算管理的全口徑分析時(shí)，更經(jīng)常用到。第二種觀點(diǎn)是，除了土地出讓金之外，土地財(cái)政還包括土地相關(guān)的稅費(fèi)收入，即財(cái)政學(xué)視角下的土地財(cái)政由租金、稅收、費(fèi)用三者構(gòu)成的觀點(diǎn)。