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【文/珍妮弗·卡瓦納吉 譯/觀察者網(wǎng) 由冠群】

在最近發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》里，“開放”是一個顯眼的口號。在此報告中，白宮呼吁建立一個“開放的國際秩序”，保證“公平開放的貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)體系”、“自由開放的下一代數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”以及各方不受限制地進(jìn)入全球公共領(lǐng)域。

然而，在實踐中，拜登政府的許多重要舉措?yún)s在反其道而行之——他們正在建立一個限制外國進(jìn)入美國安全、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域的可控世界。出口管制、投資審查和美元武器化都有助于建立可控的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，這些可控網(wǎng)絡(luò)成了喬?拜登總統(tǒng)外交政策的重要特征。政府還大力創(chuàng)建像“美英澳三邊安保聯(lián)盟”和“四國機(jī)制”這樣的可控安保聯(lián)盟，這些安全伙伴關(guān)系為某些伙伴提供信息、資源和決策能力，但卻將其它國家排除在外。

拜登政府討論《國家安全戰(zhàn)略報告》

堅定走向可控世界是有充分理由的：面對日益明顯的多極化趨勢，一個可控的世界更符合美國的利益。

事實上，把“開放的國際秩序”當(dāng)作美國核心外交政策最終可能會弄巧成拙。首先，它會損害美國的信譽(yù)，使盟友和潛在伙伴懷疑美國。更重要的是，它會轉(zhuǎn)移決策者的注意力，使其忽視了世界秩序正在發(fā)生怎樣的變化，從而阻礙美國做出協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略性動作來塑造一個符合美國利益的未來可控世界。

說與做

至少從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，建設(shè)開放的國際秩序一直是美國核心外交政策，其理由是開放的市場和資本流動能帶來經(jīng)濟(jì)利益，而且在一個不被勢力范圍割裂的世界里，各國會變得更安全。但在目前條件下，堅持開放秩序有可能會損害美國的長期競爭力。

首先，開放的秩序有利有弊，而隨著國際競爭的加劇，弊端正變得越來越嚴(yán)重。盡管效率有所提高，但全球化貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)很容易遭到破壞，并導(dǎo)致國與國之間出現(xiàn)不平等的依賴關(guān)系。在當(dāng)今世界，這種不對稱的相互依賴性引發(fā)了安全、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題。各國和各家公司開始在本地區(qū)或“友邦”建立先進(jìn)技術(shù)和重要礦產(chǎn)的可控供應(yīng)鏈，這反映出大家越來越認(rèn)識到開放網(wǎng)絡(luò)固有的風(fēng)險。

其次，想要開放秩序帶來經(jīng)濟(jì)和安全利益，各國就需要承諾遵守同一套規(guī)則，但面對日益惡化的國際競爭，這一承諾已被迅速侵蝕。一旦個別國家開始建立專屬于它們自己的可控網(wǎng)絡(luò)，其它堅守開放秩序的國家就會承受更大壓力——被盜竊知識產(chǎn)權(quán)，受到經(jīng)濟(jì)剝削和軍事侵略。

向可控世界的轉(zhuǎn)型已經(jīng)發(fā)生，這使那些仍然堅持開放型貿(mào)易和安全網(wǎng)絡(luò)的國家處于競爭劣勢。全球性的經(jīng)濟(jì)市場正日益被區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所取代。歐盟的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)正變得日益嚴(yán)格，已覆蓋了數(shù)據(jù)處理和存儲等領(lǐng)域。可控的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)正在遍地開花，包括亞洲的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和擬議中的“非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)”。在信息空間，韓國和印度正在建立可控的數(shù)字治理體系。美國的競爭對手也在轉(zhuǎn)向可控的伙伴體系。

一個可控但并不封閉的世界秩序

具有進(jìn)出壁壘或代價的可控網(wǎng)絡(luò)正在變得越來越普遍，因為在當(dāng)今這樣一個充滿競爭的世界中，可控網(wǎng)絡(luò)在創(chuàng)造和利用長期競爭優(yōu)勢方面優(yōu)于開放網(wǎng)絡(luò)。在一個多極化國際體系中，把控能力（管理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)出并在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部制定規(guī)則的能力）已成為重要的權(quán)力來源。擁有把控能力可使國家保護(hù)和擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)、軍事、技術(shù)資源和優(yōu)勢，積累和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)力量去實現(xiàn)本國的重要目標(biāo)。因為合作伙伴可能共享承諾、標(biāo)準(zhǔn)和利益，可控網(wǎng)絡(luò)比開放網(wǎng)絡(luò)更高效，也可能更具凝聚力、韌性和耐性。

然而，可控的世界并不是封閉的世界。一個可控的世界不必由排他性的經(jīng)濟(jì)或安全集團(tuán)組成。這一區(qū)別非常重要。可控網(wǎng)絡(luò)具有進(jìn)入壁壘或代價，但這些網(wǎng)絡(luò)并不是排他封閉的，其成員可以在多個網(wǎng)絡(luò)間閃轉(zhuǎn)騰挪。參與像“美英澳三邊安保聯(lián)盟”和“四國機(jī)制”這樣的可控網(wǎng)絡(luò)，并不妨礙其成員在其他安全問題上與中國或俄羅斯展開接觸（盡管存在一些限制）。相比之下，美國的半導(dǎo)體出口管制措施則建立了嚴(yán)格的邊界，其嚴(yán)格程度似乎是要創(chuàng)建一個完全封閉的網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)迫潛在的合作伙伴在美國和中國之間做出選擇?？煽氐木W(wǎng)絡(luò)能構(gòu)建和利用有價值的網(wǎng)絡(luò)力量，但封閉的網(wǎng)絡(luò)可能會疏遠(yuǎn)合作伙伴，限制美國的影響力，并導(dǎo)致沖突升級。

印太地區(qū)的新秩序使我們看到了封閉世界可能的樣子。該地區(qū)層層疊疊充斥著國家、軍隊、政府機(jī)構(gòu)和公司間的各種網(wǎng)絡(luò)。一些網(wǎng)絡(luò)由中國領(lǐng)導(dǎo)，一些由美國領(lǐng)導(dǎo)，還有一些由泛亞聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)。許多網(wǎng)絡(luò)都有進(jìn)入和退出要求（標(biāo)準(zhǔn)、承諾和代價），但該地區(qū)大多數(shù)國家仍同時參與了上述三種網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)的主要議題也常常大同小異。比如，許多RCEP成員國也是美國印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）、東盟自由貿(mào)易協(xié)定和“迷你型雙邊關(guān)系”（專注于經(jīng)濟(jì)議題，中美都未參與）的成員國。跨領(lǐng)域的影響力和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，而非明確由美中領(lǐng)導(dǎo)的集團(tuán)，伴隨這個可控秩序同時出現(xiàn)。

規(guī)劃一個可控的世界

因此說，拜登建設(shè)一個可控的網(wǎng)絡(luò)并沒有錯。但拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》卻在繼續(xù)推動一個完全開放的世界愿景。這有兩個缺點(diǎn)。

首先，它可能會損害美國的信譽(yù)，破壞美國與盟國的關(guān)系，削弱華盛頓吸引新伙伴的能力。因為在促進(jìn)民主和尊重主權(quán)方面沒有做到言行一致，美國已被外界批評為“虛偽”。在建立一個可控世界的同時呼吁世界開放，這可能會進(jìn)一步削弱其它國家對美國的信任。

其次，美國本應(yīng)首先塑造新興的可控世界秩序以促進(jìn)美國及其盟友的利益，但該報告卻使美國失去了這樣一個稍縱即逝的機(jī)會。這是因為，如果美國外交政策不明確關(guān)注可控網(wǎng)絡(luò)，那實現(xiàn)這一目標(biāo)所需的討論和規(guī)劃就不太可能發(fā)生。

到目前為止，盡管美國決策者頻繁提到可控網(wǎng)絡(luò)，但幾乎沒有證據(jù)表明他們有利用可控網(wǎng)絡(luò)的明確戰(zhàn)略。拜登政府創(chuàng)建的一些可控網(wǎng)絡(luò)，例如技術(shù)出口管制措施和“美英澳三邊安保聯(lián)盟”，似乎無濟(jì)于事。其它像建立印太經(jīng)濟(jì)框架或全球基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟之類的努力，似乎因過于開放而無法奏效。

美英澳舉行線上峰會

決策者需要承認(rèn)，開放的國際秩序已發(fā)生了變化，這一秩序已不是最符合美國利益的秩序。美國決策者應(yīng)開始齊心協(xié)力地規(guī)劃一個可控秩序。在制定這一計劃時應(yīng)考慮三點(diǎn)。

首先，應(yīng)該圍繞什么議題建立可控網(wǎng)絡(luò)？最有效的可控網(wǎng)絡(luò)應(yīng)建立在各國和各公司的共同現(xiàn)實需求上。例如，印太地區(qū)的許多國家都有興趣建立本國的國防工業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)建安全的技術(shù)供應(yīng)鏈。這些議題可能成為吸引各國參與的可控區(qū)域網(wǎng)絡(luò)的核心議題。

其次，決策者需要考慮成員資格要求和具體的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)出標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)過于嚴(yán)格可能會促成一個集團(tuán)割據(jù)的世界出現(xiàn)，但過于開放可能會使這個網(wǎng)絡(luò)受到對手或機(jī)會主義國家的破壞。關(guān)鍵是找到正確的平衡點(diǎn)，吸引正確的合作伙伴來一道實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)。

第三，決策者需要審視總體架構(gòu)，即協(xié)調(diào)各種可控網(wǎng)絡(luò)（無論是美國領(lǐng)導(dǎo)的還是敵友領(lǐng)導(dǎo)的）以塑造和保持這個可控的世界秩序。如果沒有這樣的協(xié)調(diào)，各個封閉網(wǎng)絡(luò)就有可能相互破壞或形成一個過于分裂而無法產(chǎn)生競爭優(yōu)勢的國際體系。

塑造和激活這個新興的可控世界應(yīng)該是美國外交政策的中心目標(biāo)。在開始時，建立這一新國際秩序可能是費(fèi)力不討好的，但建成這一秩序可能對美國保持長期競爭力至關(guān)重要。

（觀察者網(wǎng)由冠群譯自美國“國家利益”網(wǎng)站）

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