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■ 牛三元

租賃住房發(fā)展與住房整體供需關系變化及城市化進程緊密相關。主要發(fā)達國家租賃住房發(fā)展歷程可分為四個主要階段：住房短缺租賃為主階段、規(guī)范租賃市場階段、住房自有率提升階段和重點發(fā)展大城市租賃住房階段。租賃相關政策也不斷調(diào)整完善，對我國發(fā)展租賃住房有良好的啟示借鑒。

主要發(fā)達國家租賃住房發(fā)展歷程可分為四個階段

城市化和住房發(fā)展基本遵循“產(chǎn)業(yè)變革-人口集聚-住房短缺-興建住房-供需平衡”的變化周期。從租賃住房占全部住房比例指標觀察，結合住房供需關系演進和城市化發(fā)展趨勢，主要發(fā)達國家租賃住房發(fā)展歷程可以分為四個階段。
一是住房供給短缺，租賃為主階段（工業(yè)革命至第二次世界大戰(zhàn)）。工業(yè)革命時期，西方各國城市化快速推進，城市人口大幅增長，但住房建設普遍滯后于產(chǎn)業(yè)革命和城市化進程，住房嚴重短缺。由于住房價格高，新進入城市的產(chǎn)業(yè)工人主要通過租賃解決住房問題。
二是大規(guī)模住房建設，發(fā)展公共住房階段（二戰(zhàn)結束至20世紀70年代）。這一時期，經(jīng)濟快速恢復，人口迅速增長，住房建設也提速，住房價格進入上漲區(qū)間。第二次世界大戰(zhàn)對各國住房造成嚴重破壞。隨著經(jīng)濟快速恢復，戰(zhàn)后各國普遍迎來生育、移民和返鄉(xiāng)高峰。需求快速增長和供給不足促使各國政府將大規(guī)模開發(fā)建設作為住房政策的核心。雖然新建住房數(shù)量持續(xù)快速增長，但總量仍相對短缺，加上經(jīng)濟增長增加了居民收入，推高了房價。由于住房仍相對短缺，加上房價快速上漲，這一階段多數(shù)居民仍在租房。公共住房作為租賃住房的一種，受到各國高度重視，極大改善了住房供需。
三是推行住房自有化，公共住房退潮階段（20世紀70年代至20世紀90年代）。20世紀70年代，各國戶均住房基本達到1.0套左右，住房短缺問題基本解決，政府開始以提高住房自有率作為主要政策目標。在住房供給相對充足的條件下，加上石油危機引發(fā)經(jīng)濟增長放緩和政府債務高企，各國公共住房建設數(shù)量銳減。
四是住房市場分化，租賃住房發(fā)展重心轉向大城市階段（1990年至今）。1990年以來，主要發(fā)達國家住房市場形勢出現(xiàn)分化。英美和日本等國家的金融自由化促使居民超出能力購房導致房地產(chǎn)泡沫。日本在1990年前后以及英美在2008年國際金融危機前后，住房自有率均出現(xiàn)先升后降變化，主要是低利率和高杠桿刺激居民超出能力大規(guī)模購房，在房地產(chǎn)泡沫破裂后又大規(guī)模斷供。2015年以后北美和歐洲國家在低利率和寬松貨幣政策的影響下，房地產(chǎn)市場再次出現(xiàn)過熱跡象，住房自有率再度上行，而隨著2022年下半年各國進入加息周期，租購關系可能面臨新一輪失衡。

圖片來源/攝圖網(wǎng)授權

租賃住房在解決大城市住房問題中的作用愈發(fā)突出。各國人口呈現(xiàn)持續(xù)向大城市集聚的趨勢。大城市高房價導致租賃住房越來越成為居民主要的居住方式，例如，2018年東京租賃比例為52.2%，高于日本全國的36.8%；舊金山租賃比例為65%，高于灣區(qū)整體的45%。大城市租金水平也因此被推高，如2000-2015年紐約市年均租金增長率比鄰近的紐瓦克市高160%。

主要發(fā)達國家租賃住房不同發(fā)展階段的主要政策

近百年來，主要發(fā)達國家通過立法等方式針對租賃住房進行了長期的制度建設，并根據(jù)不同發(fā)展階段的客觀需求靈活調(diào)整相關政策。其中金融領域創(chuàng)新和財稅、保障及監(jiān)管等政策的完善對租賃住房發(fā)展起著關鍵作用。
一是住房短缺階段，政府短期會管控租賃市場，但長期會通過公共住房和私人稅收優(yōu)惠等方式增加供給。快速城市化或戰(zhàn)爭時期，由于住房供給嚴重不足，房價收入比高，居民被動選擇租賃，存在租金高企、市場混亂等問題，政府短期內(nèi)會管控租賃市場。例如，美國于“二戰(zhàn)”期間在聯(lián)邦層面實施了租金管控，直到1953年才取消。英國從1915年頒布的《租金和按揭利率（戰(zhàn)爭時期限制）增長法》開始對租金實施管制。、長期來看，政府會通過大規(guī)模建設公共住房和為私人投資開發(fā)住房提供稅收優(yōu)惠以增加住房供給。
二是住房供需矛盾逐漸緩解階段，政府致力于立法規(guī)范租賃市場。隨著住房供需關系改善，各國政府開始從管制轉向放開租賃市場，并積極立法以保護租賃雙方合法權益。德國于1971年頒布《住房租賃法》，對租賃合同的訂立、履行、解除進行了嚴格規(guī)范，加強了對承租人權益的保護。英國于1957年頒布《租賃法》，并在1965、1968和1974年進行了三次修訂。
三是住房供需平衡階段，政府傾向于通過信貸支持、減稅和出售公共住房政策提升住房自有率。
住房自有化可以帶來資產(chǎn)保值增值，有利于形成穩(wěn)定的中產(chǎn)階級和社區(qū)關系，便于社會治理。因此，各國政府在住房供需實現(xiàn)平衡后普遍傾向于通過一攬子政策提升居民住房自有率。寬松的金融信貸環(huán)境是住房自有率提升的最主要因素。此外，允許公共住房出售也是政府提升住房自有率的主要政策手段之一。公共住房出售打通了商品房、私人租賃住房和公共住房三個體系。
四是大城市租賃住房成為政策重點，專業(yè)化租賃機構快速發(fā)展。
隨著人口持續(xù)向大型城市和城市群集聚成為城市化新趨勢，導致大城市住房相對短缺，租賃住房再次扮演重要角色。針對租賃市場的管控措施在主要發(fā)達國家的大城市依然存在。機構化程度較高是發(fā)達國家租賃市場的重要特征。專業(yè)化租賃機構的出現(xiàn)有兩個重要條件：一是金融危機后美國等國家資產(chǎn)價格暴跌，租賃企業(yè)得以低價大規(guī)模收購銀行處置斷供的房屋資產(chǎn)，租購比的提高也幫助企業(yè)持續(xù)盈利；二是通過金融創(chuàng)新加杠桿進行擴張，大型專業(yè)化租賃企業(yè)背后往往是幫助其靈活開展融資安排的機構投資者，例如德意志銀行、摩根斯坦利等投資銀行為美國租賃企業(yè)提供了大量并購資金，黑石于2013年發(fā)行了第一只租金支持證券，許多租賃企業(yè)也通過REITs的形式公開上市進行融資。但租賃市場機構化也利弊并存，優(yōu)點是便于監(jiān)管且品質(zhì)和運營效率較高，缺點是可能利用優(yōu)勢地位損害租客權益。

借鑒和啟示

隨著我國城市化和住房建設快速推進，發(fā)達國家不同階段租賃住房發(fā)展遇到的規(guī)范市場秩序、加強要素支持等挑戰(zhàn)在我國短期內(nèi)密集出現(xiàn)，但租賃相關制度建設長期缺位。要充分借鑒發(fā)達國家不同階段發(fā)展租賃住房的經(jīng)驗教訓，明確現(xiàn)階段政策重點，更好滿足建設“租購并舉”住房制度要求。
一是當前應積極推動立法規(guī)范租賃市場。完善的法律法規(guī)體系是發(fā)達國家租賃住房制度長期探索和建設的核心，也是我國需要盡快“補課”的重點內(nèi)容。發(fā)達國家普遍在住房供需矛盾基本緩解階段進行租賃住房立法。當前，我國城鎮(zhèn)住房供需基本平衡，正是推進租賃立法的良好契機。
二是大城市應以盤活存量為主積極增加租賃住房供給，但不宜過度管制租金。人口凈流入的大城市應是當前我國發(fā)展租賃住房的重點，如深圳、北京、上海的租金收入比均超過40%；廣州、廈門等城市嚴重依賴城中村等非正規(guī)住房解決新市民租賃需求，租住品質(zhì)不高，但租金收入比均在25%以上。與巴塞羅那等發(fā)達國家城市相比，我國城市更新起步較晚，且居住用地占建設用地比重較低，在結合城市更新對存量房屋尤其是閑置工商業(yè)用房進行盤活挖潛上仍有相當?shù)目臻g。此外，租金管控政策雖然惠及低收入人群，但會抑制租賃住房供給，且價格機制扭曲會導致供需錯配，不宜作為當前的租賃政策選項。
三是“促管結合”發(fā)展專業(yè)化租賃機構，穩(wěn)步探索金融創(chuàng)新。專業(yè)化租賃機構對提升租住品質(zhì)、盤活存量房屋有積極作用，是“多主體供給”的重要組成部分。發(fā)達國家專業(yè)租賃機構的發(fā)展與其發(fā)達的金融市場密不可分。我國租賃市場機構化程度較低，最高的北京市2018年機構化租賃占比僅10.3%，上海、蘇州、杭州、南京4個城市平均也僅有6.9%，遠低于發(fā)達國家水平?！白赓彶⑴e”提出后，我國租賃市場主體數(shù)量迅速增長。應積極完善稅收、立法、市場監(jiān)管等基礎性制度，穩(wěn)步探索REITs等金融工具，在做好監(jiān)管的同時支持規(guī)模化、專業(yè)化租賃機構健康發(fā)展。
（作者系國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副研究員）

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