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2023-01-31
上半年土地出讓金收入降三成
更新時間：2022-07-26 00:39:33作者：佚名
靠賣地發(fā)展經(jīng)濟的時代已經(jīng)過去了，依托經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展新經(jīng)濟，是實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的必然選擇
文 | 張倩
編輯｜朱弢
7月14日，財政部公布了2022年上半年財政收支情況。數(shù)據(jù)顯示，國有土地使用權(quán)出讓收入為23622億元，比上年同期下降31.4%。
這保持了此前的趨勢，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2022年1月-2月國有土地使用權(quán)出讓收入7922億元，同比下降29.5%；1月-3月國有土地使用權(quán)出讓收入11958億元，同比下降27.4%；1月-4月，國有土地使用權(quán)出讓收入15012億元，同比下降29.8%；1月-5月國有土地使用權(quán)出讓收入18613億元，同比下降28.7%。
根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以看出，相比于2021年國有土地出讓收入87051億元，同比增長3.5%的情況，2022年上半年國有土地出讓收入持續(xù)減少。
對此，接受《財經(jīng)》采訪的多位專家學(xué)者表示，“2022年上半年全國土地出讓收入的降低超出了很多人的預(yù)期，但從整體層面來說，這并不是壞事”。
長期以來，國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入（下稱“土地出讓金”）一直是地方政府性基金收入的重要來源。收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理。
公開數(shù)據(jù)顯示，土地出讓金占地方政府性基金收入的比重此前一直在持續(xù)增加，甚至已經(jīng)超過了90%。因此，土地出讓金下降的一個直接的結(jié)果，就是導(dǎo)致地方政府的收入縮水。在財政部公布的2022年上半年財政收支情況中，地方政府性基金預(yù)算本級收入比去年同期下降了29.7%。這對地方的財政運行無疑是極大的考驗。
對此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林表示：“地方政府必須盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，靠賣地發(fā)展經(jīng)濟的時代已經(jīng)過去了，依托經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展新經(jīng)濟，是實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。對于地方政府來說，越早轉(zhuǎn)型越有利?！?/strong>
土地出讓收入為何下降？
對于土地出讓金大幅下降的原因，朱道林認(rèn)為，土地作為生產(chǎn)要素，其市場需求必然受到實體經(jīng)濟發(fā)展、宏觀經(jīng)濟走勢等直接影響，因此不同時期的土地出讓規(guī)模存在一定的波動是正常現(xiàn)象。
“此外，今年以來，受新冠疫情、國際政治經(jīng)濟局勢等影響，我國的經(jīng)濟增長速度有所下降，相應(yīng)的土地市場需求也有下降。而且，中國改革開放40多年來，已經(jīng)進入城市化、工業(yè)發(fā)展的后期，各種建設(shè)用地需求也在下降。在這些綜合因素下，土地出讓規(guī)模下降是必然的。”朱道林說。
蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副院長程雪陽也持類似觀點，“2022年上半年土地出讓金大幅下降背后有偶發(fā)性的原因，也有長期必然的原因。偶發(fā)原因是疫情導(dǎo)致多個城市行政部門運行受到影響，房企線下開工困難，影響了市場信心；必然原因則是中國的住宅市場已趨近飽和”。
在受訪的學(xué)者們看來，著手深化改革已迫在眉睫。
但是，地產(chǎn)研究機構(gòu)中指研究院綜合全國主要城市2017年至2021年土地出讓金占一般公共預(yù)算收入的比例，對全國主要城市對土地財政依賴度進行了分析，其中杭州、佛山、南京、武漢、廣州、西安等城市的數(shù)值均超過了100%，成都、鄭州、三亞、廈門等城市的數(shù)值則超過了80%。
這意味著即使在城鎮(zhèn)化進程的后期，土地出讓金仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過稅收收入，是地方財政的主要來源。
對于地方的土地依賴慣性，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英此前在接受《財經(jīng)》記者采訪時指出，在過去數(shù)十年中，急劇膨脹的“土地財政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。同時，土地出讓金支撐了中國數(shù)百座城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。但是，隨著城鎮(zhèn)化速度減緩以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的功能將難以延續(xù)。
朱道林也認(rèn)為，“城市的土地是有限的，地方政府不可能永遠(yuǎn)有地賣；即使尚有土地可賣，還需要仰賴土地需求方，即是否有人愿意購買；再者，土地市場總會受到經(jīng)濟波動的影響”。
其實從十多年前，就有觀點呼吁地方著手經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、擺脫土地財政依賴，并指出土地財政潛在的負(fù)面影響。但是，這些呼吁收效甚微。近十年來，土地出讓金占地方本級財政收入的比重從2013年的近60%升至2021年的高于90%。
對此，程雪陽表示：“長期以來，地方政府的態(tài)度一直都是，‘收入還可以’‘日子還過得下去’，從而缺乏改革的動力，感覺不到改革的必要性。改革是由危機來驅(qū)動的，‘沒錢’作為一個誘因可以在很大程度上改變地方政府得過且過的態(tài)度。因此，在我看來，這次土地出讓收入的下降對地方政府而言，與其說是危機，不如說是促進改革、增加地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型動力的機遇。所以這并不是壞事，其實是順應(yīng)了變革的要求”。
但程雪陽同時承認(rèn)，短期內(nèi)，賣地收入的減少無法通過其他產(chǎn)能的增加來補足，而這意味著地方發(fā)展將進入一個“陣痛期”。
過緊日子與擺脫路徑依賴
溯源土地財政模式的起源，不難發(fā)現(xiàn)，在1994年分稅制改革后，地方政府財力和事權(quán)不對等，迫切需要擴充收入來源。加上房地產(chǎn)市場發(fā)展迅猛，帶動與土地相關(guān)收入的快速增長，使得地方政府在既得利益的驅(qū)動下增強對土地財政的依賴。這也造成了地方政府行為“短期化”，專注追求眼下的經(jīng)濟增長。
基于上述前提，多位學(xué)者認(rèn)為，“土地紅利”于地方政府而言，已形成了路徑依賴和思路依賴。
一面是長期的路徑依賴，另一面需要面對土地出讓金大幅下降的現(xiàn)實，中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授、公共政策研究中心主任路乾表達了他的擔(dān)憂，“這很可能會對地方的教育、社保、醫(yī)保、基建等公共服務(wù)帶來影響，比如工作人員的積極性受到影響，行政效率會因此降低等”。
對此，程雪陽建議，面對財政收縮，政府應(yīng)該縮減開支，把資金用到最急需的領(lǐng)域。
“手里沒錢了，應(yīng)對的方法其實就是開源和節(jié)流，開源說白了就是增加稅收，但這肯定不行，國家一直在加大力度實施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策，不可能再讓大家多繳稅。重要就是節(jié)流，對于不那么緊急的項目，比如擴寬馬路、修地鐵這種中長期的規(guī)劃項目，地方政府沒必要一定要在近期內(nèi)撥款、開工”。
此外，與土地財政嚴(yán)密捆綁、相伴相生的房地產(chǎn)行業(yè)可能會引發(fā)的風(fēng)險更值得深入思考和研究。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授蘭小歡曾公開表示，土地真正的力量并不完全體現(xiàn)在“土地財政”上，而是以土地為抵押撬動的銀行信貸與其他各路資金。在他看來，“土地財政”一旦嫁接了資本市場，加上了杠桿，就形成了“土地金融”，像滾雪球般越滾越大，推動經(jīng)濟飛速發(fā)展同時，也造就了地方政府越滾越多的債務(wù)。
在中國，房地產(chǎn)企業(yè)一直以來多憑借高杠桿、高周轉(zhuǎn)實現(xiàn)快速擴張，即使是房地產(chǎn)頭部企業(yè)，也運用的是這種模式。具體操作則為，房企拿地后，火速開工以使項目達到預(yù)售條件，拿到預(yù)售款后，則通過種種方式提前支取預(yù)售款，然后開啟新一輪拿地、開工、預(yù)售、支取預(yù)售款的流程。
在程雪陽看來，過去的房地產(chǎn)發(fā)展模式對地方經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型帶來了風(fēng)險和阻礙。
“中央正是因為看到了背后的風(fēng)險，所以要著手進行改革，下了很大的決心要擺脫房地產(chǎn)的舊有發(fā)展模式?！背萄╆栒f。
近幾年，中央對房地產(chǎn)市場出臺的多項調(diào)控政策一直堅持“住房不炒”的基本原則，以便讓市場供求關(guān)系真正發(fā)揮作用，同時引導(dǎo)資本流向其他產(chǎn)業(yè)。并且要求負(fù)有調(diào)控主體責(zé)任的地方政府精準(zhǔn)施策、一城一策，既避免市場過熱，又防止大起大落，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
倒逼發(fā)展模式轉(zhuǎn)型
2022年4月12日，中國建銀投資有限責(zé)任公司和社會科學(xué)文獻出版社在北京共同發(fā)布了《中國投資發(fā)展報告》（下稱《報告》）。
《報告》指出，盡管房地產(chǎn)市場的全面觸頂已經(jīng)為時不遠(yuǎn)，但這并不意味著當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展不再需要房地產(chǎn)，甚至不意味著對房地產(chǎn)的依賴度快速下降。在過去十幾年中，隨著房地產(chǎn)市場的火爆，賣地收入已經(jīng)成為大多數(shù)城市最主要的財政收入來源，而替代土地財政的，只有房地產(chǎn)稅一種可能。在歐美等國，房地產(chǎn)稅是最重要的地方財政收入來源。
朱道林表示，房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是一種“稅收性土地財政”，是依靠收取各類土地稅收支撐的財政收入?！皬墓糯鷼W洲的‘什一稅’到現(xiàn)代歐美國家的不動產(chǎn)稅，以及中國歷史上多個朝代的稅收均是這種性質(zhì)的，這也是這些朝代和國家的主要財政來源。更重要的是，相較于現(xiàn)在地方政府獲得的‘財產(chǎn)性土地財政’，‘稅收性土地財政’是更可持續(xù)的。”朱道林認(rèn)為。
但是上述《報告》同時指出，雖然中央已經(jīng)開始引導(dǎo)土地財政的根本性改革，但需要相當(dāng)長的一段時間，目前僅能做到抑制地方過度投資的沖動，但斬斷地方對于土地財政的依賴還為時尚早。
因此，相較于發(fā)展“稅收性土地財政”，朱道林認(rèn)為，踏踏實實發(fā)展實體經(jīng)濟才是更現(xiàn)實的選擇，同時他強調(diào)，即使短期內(nèi)發(fā)展速度放緩，甚至經(jīng)濟下滑，但只要及時轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、實體經(jīng)濟，未來的發(fā)展是會有出路的。
路乾則提醒，地方發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)需要實事求是，“現(xiàn)在所有地方的招商引資都聚焦于芯片、半導(dǎo)體、新能源汽車，但是并不是所有地方都適合發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。有些地方政府能把小微企業(yè)搞好就很不錯了，不能好高騖遠(yuǎn)，否則最后不僅產(chǎn)業(yè)沒發(fā)展起來，還搭進去不少錢，得不償失”。
在此基礎(chǔ)上，路乾與程雪陽均認(rèn)為，當(dāng)下地方政府應(yīng)盤活存量資產(chǎn)，在厘清產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的規(guī)章制度、完善法律法規(guī)以實現(xiàn)存量發(fā)展。
“一些存量資產(chǎn)可能產(chǎn)權(quán)已經(jīng)被抵押出去了，在這種情況下，如何盤活資源，物盡其用，需要更細(xì)致的規(guī)章制度。但現(xiàn)在這一塊兒是空白，地方應(yīng)盡快補足，這樣才能盡快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！甭非f。
此外，在2022年，作為夯實數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、擴大有效投資的手段，“新基建”被多次寫入各地政府工作報告，成為打造新經(jīng)濟增長引擎的重要抓手。在程雪陽看來，新基建完全可以滿足原先依賴房地產(chǎn)市場諸如水泥、鋼筋等上下游企業(yè)的業(yè)務(wù)需求，維持經(jīng)濟增長的同時，也會穩(wěn)定就業(yè)。
“對今天的中國來說，花錢建鐵路，比買地建住宅更值得鼓勵?！背萄╆柋硎荆骸艾F(xiàn)在需要激活龐大的、慣于路徑依賴的地方政府。得讓它動起來，不僅腦子要動起來，身體也得行動起來”。
對此，路乾建議：“可以就地方轉(zhuǎn)型設(shè)立實驗區(qū)，實驗區(qū)內(nèi)，官員的考核標(biāo)準(zhǔn)和地方政府的責(zé)權(quán)架構(gòu)都進行重新設(shè)計。這樣在進行全新探索的同時，風(fēng)險也是可控的”。
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