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近日，17部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》引發(fā)學(xué)界熱議，其中，多名學(xué)者重點(diǎn)探討了生育休假等支持措施的成本分擔(dān)機(jī)制。
例如，全國(guó)婦聯(lián)婦女研究所政策法規(guī)研究室副主任、副研究員楊慧撰文指出，《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》將“完善生育休假和待遇保障機(jī)制”，作為提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系之后的第三項(xiàng)措施加以明確和細(xì)化，體現(xiàn)了對(duì)生育休假的高度重視與深入落實(shí)。
楊慧認(rèn)為，統(tǒng)一生育休假制度是消除地區(qū)差異的必由之路。在延長(zhǎng)產(chǎn)假地區(qū)差異方面，江西等4省產(chǎn)假延長(zhǎng)時(shí)間是江蘇的3倍。在陪產(chǎn)假地區(qū)差異方面，廣西的陪產(chǎn)、陪護(hù)假時(shí)間是上海的3倍。在育兒假地區(qū)差異方面，吉林男女職工在子女3歲前的育兒假天數(shù)是北京的4倍。此外，重慶、安徽規(guī)定男女職工在子女6歲前，每人每年可享受5-10天的育兒假。各省份在生育休假三支柱中的巨大差異，給不同地區(qū)女職工獲得的產(chǎn)后恢復(fù)健康時(shí)間、男女職工的育兒時(shí)間配置帶來(lái)了新的不平衡。在國(guó)家層面對(duì)生育休假制度進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，是消除地區(qū)差異、平衡休假時(shí)間的必由之路。
其次，完善生育保險(xiǎn)和生育津貼支付政策是減輕生育休假成本的必要條件。生育休假成本負(fù)擔(dān)偏重問(wèn)題，在很大程度上降低了用人單位落實(shí)三孩生育政策的積極性。
楊慧文章提到，我國(guó)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》明確了由生育保險(xiǎn)基金支付已參加生育保險(xiǎn)女職工98天的生育津貼。而對(duì)于延長(zhǎng)產(chǎn)假對(duì)應(yīng)的生育津貼，除上海、黑龍江明確由生育保險(xiǎn)基金支付全部或部分延長(zhǎng)產(chǎn)假的生育津貼外，大部分省份通過(guò)“視為出勤”“工資照發(fā)”等形式，將相關(guān)生育休假成本轉(zhuǎn)嫁給用人單位。對(duì)生育休假成本測(cè)算發(fā)現(xiàn)，每個(gè)女職工在生育一個(gè)孩子時(shí)，平均給用人單位帶來(lái)5.53萬(wàn)元用工成本，其中，延長(zhǎng)產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假成本分別為3.20萬(wàn)、0.56萬(wàn)和1.77萬(wàn)元。如果某女職工在同一單位就業(yè)期間，先后生育兩個(gè)或三個(gè)孩子，用人單位平均承擔(dān)11.06萬(wàn)和16.59萬(wàn)元的生育休假成本。盡管各省份休假時(shí)長(zhǎng)、全口徑月均工資及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率不同，但生育休假成本給女職工較多的中小企業(yè)帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)是不爭(zhēng)的事實(shí)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)明確政府、用人單位、個(gè)人責(zé)任，完善假期用工成本分擔(dān)機(jī)制，有助于減輕用人單位承擔(dān)的生育休假成本，促進(jìn)三孩生育政策及配套支持措施的貫徹落實(shí)。
最后，完善生育休假待遇保障機(jī)制是保障職工生育權(quán)益的有效途徑。用人單位承擔(dān)的生育休假成本加劇了就業(yè)歧視，分娩痛苦和不孕不育癥對(duì)生育意愿和行為產(chǎn)生了不良影響。以往研究發(fā)現(xiàn)，部分女職工為了保住工作而降低生育意愿，部分男職工為了職業(yè)發(fā)展而不敢休或不能休陪產(chǎn)假、育兒假，在其生育權(quán)益未能得到有效保護(hù)的情況下，幸福感也會(huì)受到一定影響。2021年中國(guó)大學(xué)生婚育觀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近60%的女大學(xué)生認(rèn)為，生育痛苦與潛在風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低其生育意愿。另有研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)有1%左右的40歲及以上在婚婦女沒(méi)有生育過(guò)子女，其生育需求未能得到滿足?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在完善生育休假待遇保障機(jī)制中，將生育休假三支柱納入生育津貼支付范圍，將分娩鎮(zhèn)痛及生殖輔助技術(shù)項(xiàng)目納入生育保險(xiǎn)基金支付范圍，既有助于保障職工生育權(quán)益、降低分娩給產(chǎn)婦帶來(lái)的痛苦、滿足不孕不育癥患者的生育需求，又會(huì)增強(qiáng)包括女大學(xué)生在內(nèi)的男女職工安全感、獲得感、幸福感，有助于提振生育水平。
對(duì)于完善生育休假和待遇保障機(jī)制的路徑選擇，楊慧文章指出，國(guó)際社會(huì)普遍通過(guò)建立生育休假成本分擔(dān)機(jī)制，減輕雇主責(zé)任，保障職工生育權(quán)益，幫助職工平衡工作與家庭關(guān)系。我國(guó)在落實(shí)三孩生育政策及《指導(dǎo)意見(jiàn)》過(guò)程中，需要做好生育保險(xiǎn)基金的“開(kāi)源”與“擴(kuò)流”工作。
一是通過(guò)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍和繳費(fèi)對(duì)象，增加生育保險(xiǎn)基金規(guī)模。2021年全國(guó)生育保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.36億，分別比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)少2.21億和1.09億。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的進(jìn)一步落實(shí)中，明確所有用人單位、靈活就業(yè)人員、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員均應(yīng)參加生育保險(xiǎn)，確保生育保險(xiǎn)參保人數(shù)逐步與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)持平。此外，推動(dòng)修改《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)來(lái)源與繳費(fèi)比例，確定職工和用人單位分別承擔(dān)1:2的生育保險(xiǎn)費(fèi)率。
二是通過(guò)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)支付范圍，提高對(duì)生育休假三支柱（指產(chǎn)假含延長(zhǎng)產(chǎn)假、陪產(chǎn)假或護(hù)理假、育兒假）的保障功能。一方面，總結(jié)上海、黑龍江由生育保險(xiǎn)基金支付延長(zhǎng)產(chǎn)假津貼的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析生育保險(xiǎn)基金收支情況，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定延長(zhǎng)產(chǎn)假期間的生育津貼由生育保險(xiǎn)基金支付。另一方面，明確將陪產(chǎn)假、育兒假期間的工資或休假津貼由生育保險(xiǎn)基金支付。生育保險(xiǎn)基金不足部分，由政府財(cái)政補(bǔ)貼，以體現(xiàn)促進(jìn)生育的國(guó)家責(zé)任，并在減輕用人單位的生育休假成本負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高對(duì)職工生育和養(yǎng)育的保護(hù)力度。
三是探索將分娩鎮(zhèn)痛和輔助生殖技術(shù)納入生育保險(xiǎn)基金支付范圍的經(jīng)驗(yàn)。指導(dǎo)有條件的地方將分娩鎮(zhèn)痛和輔助生殖技術(shù)納入生育保險(xiǎn)基金支付范圍，為在全國(guó)范圍內(nèi)減輕女職工分娩痛苦、滿足生育需求、提高生育水平積累有益的經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)人民大學(xué)人口學(xué)系主任、人口與發(fā)展研究中心研究員楊凡撰文指出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，使完善生育休假制度的政策目標(biāo)更為明確，政策路徑更為清晰，政策措施更為實(shí)在，對(duì)減輕家庭生育養(yǎng)育成本，促進(jìn)生育潛能的釋放，從而實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展有著重要而深遠(yuǎn)的影響。未來(lái)生育休假制度的優(yōu)化，仍需做好以下三個(gè)方面的工作。
第一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)之“軸”，實(shí)施孩子父母共同休假的制度。在新的人口形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵(lì)各地實(shí)施父母雙方共同休假的育兒假制度，特別是在父親陪產(chǎn)假的基礎(chǔ)上增設(shè)父親的育兒假。
第二，夯實(shí)合理分擔(dān)之“基”，因地制宜地制定成本分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于生育假期間的經(jīng)濟(jì)支持，國(guó)際上通行的做法是在社會(huì)保障計(jì)劃中設(shè)立專門(mén)的保險(xiǎn)項(xiàng)目，產(chǎn)假、陪產(chǎn)假和育兒假都包括其中，在同一個(gè)體系范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，成本由雇員、雇主和政府共同分擔(dān)。那么參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也可以在生育保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)和使用范圍，保障男性和女性在產(chǎn)假、陪產(chǎn)假和育兒假期間收入水平基本穩(wěn)定。保障范圍擴(kuò)大的同時(shí)，也需要擴(kuò)大繳費(fèi)群體，育兒假期間的經(jīng)濟(jì)成本由企業(yè)和個(gè)人共同繳付的共同基金來(lái)承擔(dān)，政府視階段變化和政策導(dǎo)向予以不同程度的補(bǔ)貼。在當(dāng)前的人口形勢(shì)下，生育具有明顯的正外部性，已經(jīng)超越了家庭事務(wù)的范疇，所以個(gè)人、企業(yè)和政府都承擔(dān)一定的成本是合情合理的。生育保險(xiǎn)的成本分擔(dān)機(jī)制是和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、財(cái)政狀況和育兒假長(zhǎng)度設(shè)計(jì)等要素緊密聯(lián)系的，其他國(guó)家的實(shí)踐也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)，所以分擔(dān)機(jī)制不宜“一刀切”，要給地方足夠的自主權(quán)和彈性空間，在探索中逐步完善育兒假的分擔(dān)機(jī)制。
第三，把握靈活適宜之“度”，增強(qiáng)生育休假制度的彈性。采取部分時(shí)間休假制、間歇性休假、家庭自主安排夫妻雙方休假額度等彈性休假方式，以滿足不同家庭的多樣化需要。
此外，中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授宋健撰文指出，過(guò)去一年來(lái)，各地陸續(xù)修訂完成地方人口與計(jì)劃生育條例，取消各類(lèi)生育限制、出臺(tái)許多配套支持政策、探索各種生育促進(jìn)手段。然而，從生育相關(guān)指標(biāo)和調(diào)查的生育意愿來(lái)看，效果并不顯著。
在宋健看來(lái)，明確成本分擔(dān)機(jī)制是落實(shí)積極生育支持措施的關(guān)鍵。配套支持措施包含經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持三大類(lèi)，這也是目前世界大多數(shù)低生育國(guó)家普遍采取的政策措施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，措施效果不一而足，除了生育率的度量指標(biāo)還有待完善之外，依據(jù)國(guó)情、把握時(shí)機(jī)、打好政策組合拳也很重要。但其中最為關(guān)鍵的是明確生育支持措施的成本分擔(dān)機(jī)制，將政策落在實(shí)處。三類(lèi)政策歸根結(jié)底都涉及成本合理分擔(dān)的問(wèn)題，政府買(mǎi)單能否持續(xù)、轉(zhuǎn)嫁企業(yè)是否合理、社會(huì)機(jī)構(gòu)如何參與、家庭負(fù)擔(dān)怎樣減輕，這些都需要條分縷析，算總賬、細(xì)賬和長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，以確保積極生育支持措施落到實(shí)處并持久可行。