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記者 | 唐俊
編輯 | 沈霄戈

8月25日，湖南耒陽(yáng)市的公交照常運(yùn)營(yíng)，當(dāng)?shù)孛癖娍赡懿]有察覺有何異樣。

但實(shí)際上，耒陽(yáng)公交剛剛度過一場(chǎng)“停運(yùn)風(fēng)波”。8月19日，當(dāng)?shù)?家公交企業(yè)聯(lián)合聲明，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)困難導(dǎo)致發(fā)不出司機(jī)工資，計(jì)劃在8月25日停運(yùn)耒陽(yáng)公交。后經(jīng)政府部門協(xié)調(diào)，避免了停運(yùn)發(fā)生。

8月中旬，河南鄲城公交也曾因發(fā)不出司機(jī)工資差點(diǎn)停運(yùn)。7月份，廣東博羅有6條公交線路停運(yùn)，原因同樣是經(jīng)營(yíng)困難虧損嚴(yán)重。另有多地公交有類似情況。

客流減少、經(jīng)營(yíng)壓力增大，在疫情前就是全國(guó)公交行業(yè)的普遍現(xiàn)象。疫情后情況變得更糟糕，特別是財(cái)力有限的小城市，公交公司虧損嚴(yán)重、面臨停運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

多地虧損嚴(yán)重，面臨停運(yùn)

8月中旬，小雷回到四川江油老家時(shí)，久違地坐了一次公交車。她在火車站登上1路車，一直坐了8站后下車，整個(gè)車上都只有兩位乘客。

江油是四川省的一個(gè)縣級(jí)市，城區(qū)常住人口約39萬，此前就已經(jīng)有多條公交線路停運(yùn)。2020年5月，有市民在當(dāng)?shù)卣搲习l(fā)帖稱，江油公交線路已經(jīng)編到了26路，但正常運(yùn)營(yíng)的線路只有11條。

當(dāng)時(shí)江油鴻飛公交公司回復(fù)，近年來公交客流呈“塌方式”流失，線路虧損嚴(yán)重。為減少虧損以維持公交基本運(yùn)行，鴻飛公交暫時(shí)停運(yùn)了部分收入無法維系最低運(yùn)行成本的線路，待道路和客流市場(chǎng)具備相應(yīng)條件后再行開通。

8月12日，河南鄲城公交官方微信平臺(tái)發(fā)布“關(guān)于鄲城公交停運(yùn)通知”。其中提到，公交公司因經(jīng)營(yíng)困難，駕駛員工資連續(xù)幾個(gè)月發(fā)不上，導(dǎo)致城市公交全部停運(yùn)。鄲城公交于經(jīng)理當(dāng)時(shí)對(duì)界面新聞表示，司機(jī)問題得到解決，后續(xù)公交正常運(yùn)營(yíng)。

8月19日，湖南耒陽(yáng)8家公交企業(yè)聯(lián)合發(fā)布公告，稱將在8月25日停運(yùn)公交。其中一家公交公司的負(fù)責(zé)人劉先生對(duì)界面新聞表示，“確實(shí)是沒米下鍋了，連（公交車）充電的電費(fèi)都交不起了，熬了兩三年，真的熬不住了?！?/p>

劉先生告訴界面新聞，現(xiàn)在客流很低，每天的收入根本無法覆蓋成本，司機(jī)工資只能自己出錢甚至借債，有的公交公司已經(jīng)開始拖欠司機(jī)工資了。

今年7月至8月，廣東博羅縣網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)上，多位市民反映公交線路停運(yùn)。博羅縣交通運(yùn)輸局回復(fù)，博羅公交因資金周轉(zhuǎn)困難、駕駛員離職現(xiàn)象較多，所屬6條公交線路無法正常運(yùn)營(yíng)。

除了上述城市，近一兩年還有福建永安市、湖南新化縣、山西中陽(yáng)縣、廣西玉林市等地，暫停了部分公交線路來減少虧損。

小城市無力補(bǔ)貼

上述城市基本上都是縣級(jí)市。相比于大城市，小縣城地方財(cái)力有限，難以提供足額的補(bǔ)貼給公交公司，成為公交企業(yè)入不敷出的重要因素。

湖南耒陽(yáng)公交的停運(yùn)公告中，對(duì)于停運(yùn)原因的描述主要是政府補(bǔ)貼不到位。

劉先生告訴界面新聞，2014年至2019年間，耒陽(yáng)的公交公司可以獲得一筆新能源車運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，8米長(zhǎng)的車輛每年補(bǔ)貼6萬元。但是2020年之后沒有再發(fā)放這筆補(bǔ)貼，且2020年之前的補(bǔ)貼還有部分未發(fā)。

劉先生還提到，老年人在耒陽(yáng)可免費(fèi)乘坐公交，但政府部門對(duì)這部分的補(bǔ)貼也不到位，沒有按照具體乘車人次進(jìn)行補(bǔ)貼，也沒有專門的乘客保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。

據(jù)劉先生估計(jì)，整個(gè)耒陽(yáng)市的公交行業(yè)，還有3000萬元左右的補(bǔ)貼沒有發(fā)放。界面新聞?dòng)浾呗?lián)系到耒陽(yáng)市交通運(yùn)輸局，對(duì)方?jīng)]有向記者確認(rèn)這一數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，沒有回答補(bǔ)貼相關(guān)的問題，只是表示公交沒有停運(yùn)。

界面新聞了解到，耒陽(yáng)市政府部門在停運(yùn)公告發(fā)布后，召集相關(guān)公交公司負(fù)責(zé)人召開了會(huì)議，承諾會(huì)解決相關(guān)問題，公交公司答應(yīng)繼續(xù)正常運(yùn)營(yíng)。

河南鄲城公交的工作人員表示，實(shí)際工資發(fā)放困難，一個(gè)很重要的原因是當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼遲遲未發(fā)放。廣東博羅交通局則直接稱，當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)公交企業(yè)自負(fù)盈虧，目前地方財(cái)政暫無公交運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助政策。

廣西北海公交也虧損嚴(yán)重。廣西道路運(yùn)輸發(fā)展中心文婧在題為《北海市公交服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)狀與發(fā)展路徑研究》的論文中提到，北海公交每公里營(yíng)運(yùn)收入為1.14元，補(bǔ)貼后每公里營(yíng)運(yùn)收入為3.72元，但是其每公里的運(yùn)營(yíng)成本為7.39元，收入與成本倒掛嚴(yán)重。

文婧提到，北海市政府對(duì)城市公交補(bǔ)貼較低。2019年，北海公交享受到的政策性補(bǔ)貼為557.73萬元，只占當(dāng)年財(cái)政收入的0.023%，比例過低。

小城市財(cái)力有限，資金不僅要考慮交通問題，城市運(yùn)轉(zhuǎn)的所有方面都要顧及。一些城市債務(wù)較高，自身壓力也較大。2021年耒陽(yáng)市一般公共預(yù)算收入為24.48億元，一般公共預(yù)算支出52.13億元，截至2021年底債務(wù)為86.93億元。

廣東博羅縣交通局在回復(fù)市民問題時(shí)表示，政府財(cái)政兜底有利于公交行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，但博羅縣財(cái)政暫不足以支撐該模式。由于博羅縣公交停運(yùn)引起較多市民不滿，博羅近期開始研究公交補(bǔ)貼方案。

服務(wù)下降、兩輪車沖擊

小雷的老家在江油，工作地點(diǎn)在廣元。廣元雖然是四川的一個(gè)地級(jí)市，但城區(qū)人口不足100萬，也是一個(gè)較小的城市。

小雷告訴界面新聞，自從共享電單車出現(xiàn)后，她在廣元很少再乘坐公交車。在她眼里，公交車陳舊環(huán)境不好，等車時(shí)間過長(zhǎng)，線路覆蓋范圍有限。

而共享電單車與公交車價(jià)格一樣，隨到隨走，耗時(shí)明顯更短，也不用像自行車一樣費(fèi)力騎行。除了下雨，她沒有任何理由放棄共享電單車，去選擇公交車。據(jù)她觀察，現(xiàn)在廣元乘坐公交車的群體主要是老年人和學(xué)生。

出于城市交通秩序管理的考慮，一二線城市一般禁止共享電單車投放，但是在廣大的三四線城市中，共享電單車遍地開花。在四川廣元，共享電單車的價(jià)格是2元/15分鐘，超出后每10分鐘1元。在面積不大的城市，一般起步價(jià)內(nèi)即可到達(dá)目的地。

更多的人選擇自購(gòu)電動(dòng)自行車（電瓶車），在縣城騎行基本可以到達(dá)所有地方。近年來，我國(guó)電動(dòng)自行車保有量不斷上升，十年前全社會(huì)保有量在1.5億輛左右，目前已經(jīng)超過了3億輛。

隨著收入水平提高，縣城家庭購(gòu)買私家車的比例大幅上升，一些小縣城甚至經(jīng)常現(xiàn)堵車的現(xiàn)象。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，也讓出行方式有了更多選擇。

種種因素導(dǎo)致公交客流不斷減少。2014年全國(guó)城市公共汽電車客運(yùn)量為781.88億人次，到2019年已減少至691.76億人次。2021年，客運(yùn)量更是降到了489.16億人次，比2019年減少了約200億人次，公交公司的壓力可想而知。

客流減少，公交公司收入降低甚至虧損，導(dǎo)致硬件設(shè)施難以更新，工作人員服務(wù)水平下降，甚至延長(zhǎng)發(fā)車間隔時(shí)間或關(guān)停部分線路。服務(wù)質(zhì)量下降，進(jìn)一步導(dǎo)致客源流失，形成惡性循環(huán)。

廣東博羅交通運(yùn)輸局就提到，受疫情影響，公交車上座率低，導(dǎo)致駕駛員收入下降，駕駛員離職增多。而低薪又難以聘請(qǐng)到新的駕駛員，進(jìn)而存在有車無人開的局面，不得不停運(yùn)。

縣城公交雖然客流很少、虧損嚴(yán)重，但作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)又不能完全取消，由此陷入尷尬處境。

是否應(yīng)再度國(guó)有化

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城市公共交通基本都是國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，但國(guó)企長(zhǎng)期依靠政府補(bǔ)貼才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為打破壟斷、激發(fā)行業(yè)活力，自1980年代以來，公交行業(yè)開始改革，部分市場(chǎng)化措施被引入。

2002年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，一些城市的國(guó)有公交企業(yè)實(shí)現(xiàn)完全民營(yíng)化。特別是在一些小城市，甚至出現(xiàn)多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，例如作為縣級(jí)市的耒陽(yáng)，現(xiàn)在就有8家公交公司。

由于具有公益屬性，公交票價(jià)一直維持在較低水平。目前大部分城市的公交票價(jià)為2元，難以覆蓋成本，民營(yíng)化后的公交公司仍然對(duì)政府補(bǔ)貼極度依賴。只要政府補(bǔ)貼不到位，就容易陷入虧損的境地。

上述提到的一度停運(yùn)的公交企業(yè)，基本都是民營(yíng)企業(yè)。對(duì)于民營(yíng)公交企業(yè)的補(bǔ)貼，除了地方政府財(cái)力因素，還有一些制度上的約束。

文婧在關(guān)于北海公交的研究中提到，北海市區(qū)兩家公交企業(yè)均為民營(yíng)企業(yè)，考慮到監(jiān)察制度較為嚴(yán)格，政府各部門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼都較為謹(jǐn)慎，有些應(yīng)該給予城市公交的補(bǔ)貼要么不給，要么在撥付時(shí)會(huì)遠(yuǎn)低于應(yīng)補(bǔ)的金額。

在經(jīng)歷大范圍民營(yíng)化改革后，公交行業(yè)似乎又有從民營(yíng)轉(zhuǎn)向國(guó)有的趨勢(shì)，一個(gè)被研究較多的案例是湖北十堰公交。

2003年，十堰公交由國(guó)企改制為民營(yíng)企業(yè)，期望扭轉(zhuǎn)公交虧損的狀況，提高公交服務(wù)質(zhì)量，并增加政府稅收。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，由于票價(jià)過低且有較多硬性乘車優(yōu)惠，企業(yè)還是走向虧損。

企業(yè)效益降低，引發(fā)大量司機(jī)不滿。2003年至2008間，十堰公交發(fā)生過四次停運(yùn)事件，市民出行經(jīng)常受到影響。最終在2008年，十堰政府收回了公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，十堰公交重新變?yōu)閲?guó)有企業(yè)。

此次公交差點(diǎn)停運(yùn)的耒陽(yáng)，也曾有類似想法。2015年，耒陽(yáng)時(shí)任副市長(zhǎng)劉革生表示，耒陽(yáng)公交要進(jìn)行國(guó)有化改革，成立公交集團(tuán)總公司。不過現(xiàn)在看起來進(jìn)展并不順利，耒陽(yáng)公交仍是多家民企在運(yùn)營(yíng)。

大連理工大學(xué)楊玲莉在論文《基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的城市公交民營(yíng)化的改革困境研究》中提到，政府壟斷經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致公交效率低下，但民營(yíng)化后也容易存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不完全等問題，企業(yè)在票價(jià)、經(jīng)營(yíng)路段等方面缺乏自主權(quán)，加重了民營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。

不過楊玲莉認(rèn)為，不能因短期的失敗而全盤否定民營(yíng)化改革的可行性，應(yīng)該針對(duì)公交民營(yíng)化改革的困境提出合理政策措施。她提到的措施包括強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，建立健全的公交行業(yè)法規(guī)，兼顧民營(yíng)化改革的公益性與盈利性，提供合理的財(cái)政補(bǔ)貼，特別是因承擔(dān)公共福利而產(chǎn)生的政策性補(bǔ)貼等。

顯而易見，公交客流難以再大幅上漲。但另一個(gè)無法改變的事實(shí)是，每年全國(guó)仍有數(shù)百億人在乘坐公交車。不管是國(guó)企、民企還是地方政府，都需要不斷調(diào)整思路以應(yīng)對(duì)不斷變化的市場(chǎng)。