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“十三五”以來地方政府對土地財(cái)政依賴度不斷提升，截至2021年，以土地出讓為主的財(cái)政收入占地方總收入的比重上升至42.5%，土地財(cái)政成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。土地財(cái)政對中國過去幾十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了積極作用，但也同時衍生出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、房價(jià)快速上漲、土地利用效率不高、地方政府隱性債務(wù)增加等一系列問題。隨著我國人口規(guī)模負(fù)增長、城鎮(zhèn)化速度放緩，特別是房地產(chǎn)市場全面下行，土地財(cái)政的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

一、區(qū)域土地財(cái)政依賴度分析

由于各地區(qū)間自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在較大差異，不同地區(qū)對土地財(cái)政的依賴度也有所不同?？紤]到地方政府土地出讓行為的主要目的是獲得巨額的土地出讓收入，因此，本文主要分析地方財(cái)政對狹義的土地財(cái)政即國有用地使用權(quán)出讓收入的依賴程度。

本文以土地出讓收入占地方政府綜合財(cái)政收入的比重來衡量土地財(cái)政依賴度。為更加清晰地反映土地出讓收入對地方政府可自由支配財(cái)力的重要性，將地方政府綜合財(cái)政收入等于地方一般公共預(yù)算收入加上政府性基金收入。

1.土地需求旺盛導(dǎo)致江蘇、浙江等省份土地財(cái)政依賴度高企

2021年江蘇和浙江的土地財(cái)政依賴度分別為54.1%和52.1%，位列31個省份（西藏除外）的前兩名，這意味著江蘇和浙江的綜合財(cái)力中有一半來自土地出讓收入。同樣位于東部的山東、福建的土地財(cái)政依賴度也接近五成，分別為47.5%和46.8%，位列第五名和第六名。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，地方政府通過壟斷土地經(jīng)營、行政化配置土地資源的方式快速獲得原始資本的積累，從而推動我國低成本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。而東部沿海憑借其先天的區(qū)位條件率先利用土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)的快速增長。經(jīng)濟(jì)的快速增長反過來又帶來新一輪城市用地需求，提升土地價(jià)值，刺激土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。當(dāng)前東部省份的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平遠(yuǎn)超中西部地區(qū)，存在更為旺盛的用地需求，土地出讓價(jià)格很高，土地出讓收入自然也會更高。

2.中西部省份土地財(cái)政依賴度各異，大部分集中在30%至50%之間

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年貴州、湖北、江西、安徽、四川、重慶、廣西和吉林的土地財(cái)政依賴度在40%至50%的高度依賴區(qū)間；河南、陜西、河北、湖南和青海的土地財(cái)政依賴度在30%至40%的中度依賴區(qū)間。另一些西部和東北省份的土地財(cái)政依賴度較低，比如新疆、寧夏、黑龍江和內(nèi)蒙古，其土地財(cái)政依賴度低于20%。

如果說東部地區(qū)土地財(cái)政依賴度高企是由于土地資源有限、地價(jià)高造成的，那么中西部地區(qū)更多是為了補(bǔ)充預(yù)算外收入、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)體量較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏向于以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)，地方政府的稅收基數(shù)穩(wěn)定且充實(shí)，不必主動依靠土地來獲得額外的資金支持。但東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的完備性、城市的多功能性使得土地需求旺盛，土地價(jià)格高企，因此出現(xiàn)東部沿海省份土地財(cái)政收入很高的現(xiàn)象。2021年廣州、浙江和江蘇的財(cái)政自給率分別為77%、75%、和68%，排名僅次于北京、上海，遠(yuǎn)高于全國平均53%的財(cái)政自給率。

2021年江蘇、浙江第一產(chǎn)業(yè)增加值占比僅為5%以下，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比高達(dá)50%以上；第二產(chǎn)業(yè)中，通訊、電子機(jī)械、交通運(yùn)輸?shù)戎圃鞓I(yè)的競爭優(yōu)勢較強(qiáng)，在全國排名靠前，較為先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)群持續(xù)不斷地吸引著投資需求及土地需求。從某種意義上說，東部沿海省份的土地財(cái)政依賴度很高是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的一種表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的中部和西部地區(qū)，由于地方政府預(yù)算內(nèi)的稅收收入較少，不能滿足財(cái)政的需要。為了拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，中西部省份正在復(fù)制東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的模式，即地方政府利用土地資源的稟賦優(yōu)勢，通過主動擴(kuò)大土地出讓規(guī)模，以一系列優(yōu)惠政策吸引并承接制東部沿海省份產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移。同時快速發(fā)展房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)。工業(yè)用地和住宅用地同時大規(guī)模出讓導(dǎo)致土地出讓收入增加，土地財(cái)政依賴度走高。

部分西部省市土地財(cái)政依賴度較低，原因可能是這些省市較其他省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相對落后，土地開發(fā)利用不充分、土地需求低迷、土地價(jià)值偏低，導(dǎo)致土地出讓收入較少。

3.從城市角度看，北上深土地財(cái)政依賴度較輕，二線城市土地財(cái)政依賴度最高

“土地財(cái)政庫茲涅茨曲線”表明，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，地方財(cái)政對土地財(cái)政的依賴度會呈現(xiàn)先提高后下降的倒U型特征。這主要是因?yàn)榘殡S著經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，地方財(cái)政稅收收入的增加足以促進(jìn)其降低對土地出讓收入的依賴。特別是對于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化到達(dá)飽和階段的地區(qū)而言，地方財(cái)政對土地出讓收入的依賴度會呈現(xiàn)平緩或下降的趨勢。另外，優(yōu)質(zhì)土地的高度稀缺性及不可再生性決定了地方財(cái)政對土地出讓收入階段性依賴的特點(diǎn)。

一線城市已經(jīng)跨過“土地財(cái)政庫茲曲線”閾值，其土地財(cái)政依賴度較低，北上深僅為29.4%、30.6%和20.1%。得益于城市優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中北京、上海第三產(chǎn)業(yè)增加值占比超過70%，達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，稅收收入相對充足，其土地出讓收入占比較低。

二線城市土地財(cái)政依賴度在各線城市中最高，仍未跨越曲線閾值。其中，杭州、南京、昆明、武漢、太原、合肥、西安、鄭州等城市的土地財(cái)政依賴度均超過50%。過去十年，大部分二線城市處于城市快速發(fā)展期，土地供需雙旺，土地出讓收入較高，土地財(cái)政依賴度在各線城市中最高。

三線城市土地財(cái)政依賴度較高。三四線城市自身經(jīng)濟(jì)體量有限，稅收基數(shù)較為薄弱，但在棚改帶動下，部分城市土地出讓收入大幅增長，疊加當(dāng)前財(cái)政收支缺口較大，三線城市更具備通過賣地提升財(cái)政收入的動力，南寧、溫州、珠海、常州對土地財(cái)政的依賴度都超過了40%。

二、土地財(cái)政收入大幅下降對地方財(cái)政的影響

伴隨著房地產(chǎn)市場全面下行，2022年以來土地出讓收入連續(xù)下跌，且跌幅仍在擴(kuò)大。2022年1~11月國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降24.4%，創(chuàng)下該數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以來最長連跌。2022年年初以來，中央和地方出臺多項(xiàng)穩(wěn)樓市政策，但居民購房信心和購房意愿仍未得到實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)市場仍處于筑底期間，土地市場還未出現(xiàn)明顯回暖信號。根據(jù)當(dāng)前土地市場運(yùn)行情況，預(yù)計(jì)2022年全年土地出讓收入可能減少約2萬億元，下降20%。土地財(cái)政收入劇烈減少帶來三方面負(fù)面影響。

一是加大地方財(cái)政收支矛盾。受疫情沖擊以及大規(guī)模增值稅留抵退稅、樓市和土地市場低迷等因素影響，2022年地方財(cái)政收入明顯下滑。而民生、疫情防控、償債等剛性支出壓力不減，地方財(cái)政收支矛盾加大。截至2022年11月，全國地方一般公共預(yù)算本級收入約10萬億元，按自然口徑計(jì)算下降3.0%。國有土地使用權(quán)出讓收5.1萬億元， 僅完成全年預(yù)算的62%（根據(jù)往年財(cái)政預(yù)算報(bào)告推算得出），低于前2年同期的均值88%。同時，土地出讓收入下降導(dǎo)致平衡預(yù)算收入的政府性基金調(diào)入資金下降。截至2022年11月，國有土地使用權(quán)出讓收支差額為-2432億元。地方財(cái)政收支不平衡，尤其是政府性基金收入大幅下滑，直接導(dǎo)致地方財(cái)政總體壓力上升到前所未有的狀態(tài)。

二是地方政府償債壓力增加。一方面，由于土地出讓收入是地方政府專項(xiàng)債償債收入的重要來源，在土地出讓收入持續(xù)大幅下滑的背景下，專項(xiàng)債償還風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。截至2022年地方政府專項(xiàng)債券余額已突破20萬億元。結(jié)合當(dāng)前土地市場形勢，預(yù)計(jì)地方政府專項(xiàng)債務(wù)到期還本保障倍數(shù)在今年將下滑至3.5倍，遠(yuǎn)低于2020和2021年的5.11和5.27倍，償債風(fēng)險(xiǎn)有所上升。另一方面，政府返還的土地出讓金直接影響到城投公司的償債能力。土地出讓收入下降抬升地方負(fù)債率，城投再融資能力下降，或?qū)е鲁峭豆境霈F(xiàn)債務(wù)違約的可能，特別是土地財(cái)政依賴度和債務(wù)率“雙高”區(qū)域的弱資質(zhì)平臺的償付壓力將隨著土地出讓收入下降而不斷增加。

三是隨著地方財(cái)政收支矛盾加大和償債壓力增加，地方政府穩(wěn)增長能力受到削弱。雖然從長期來看，傳統(tǒng)的以賣地獲得一次性收入土地財(cái)政需要轉(zhuǎn)型，地方政府需要逐漸降低對土地財(cái)政的依賴。但在轉(zhuǎn)型完成前，短期內(nèi)土地出讓收入下降幅度過大仍會對穩(wěn)增長帶來負(fù)面沖擊。

土地出讓收入是政府基建投資的重要資金來源，土地出讓收入大幅縮減將制約基建投資增速。一方面，政府性基金支出中，直接用于基建投資的比例約為20%，占基建投資資金來源的20%；另一方面，有大約七成的政府性支出用于征地和拆遷、土地開發(fā)，這里面有相當(dāng)部分用于后續(xù)公路修建、水電通信設(shè)施等市政公用設(shè)施建設(shè)方面。經(jīng)測算，假設(shè)2022年政府性基金收入減少2萬億元，那么用于基建投資資本金將減少約4000億元，導(dǎo)致基建投資增速減少2個百分點(diǎn)。

土地出讓收入大幅減少將削弱地方政府撬動消費(fèi)的力度。當(dāng)前，受疫情反復(fù)等因素影響，消費(fèi)預(yù)期轉(zhuǎn)弱。2022年前三季度，最終消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率僅為41.3%，遠(yuǎn)低于2021年消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)65.4%的水平。鑒于當(dāng)前財(cái)政收支平衡壓力較大，通過財(cái)政政策發(fā)放消費(fèi)券鼓勵私人部分消費(fèi)以及補(bǔ)貼受疫情影響嚴(yán)重的服務(wù)業(yè)的力度都會受到不同程度的制約。

三、土地財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

財(cái)政收支壓力擴(kuò)大導(dǎo)致地方政府難以主動降低對土地財(cái)政的依賴。除財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素外，疫情反復(fù)進(jìn)一步加大了地方政府財(cái)政收支平衡的壓力，平衡財(cái)政收支與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾也更加突出。在此背景下，增加土地財(cái)政收入成為了地方政府的不二選擇，在沒有找到更好的解決辦法之前，地方政府主動降低土地財(cái)政依賴的可能性較小。

未來城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降將縮減土地需求，土地財(cái)政難以為繼。2021年我國城鎮(zhèn)化率是64.7%，城鎮(zhèn)化率增速為1.3%，較2020年下降0.58個百分點(diǎn)，較“十三五”期間平均增速下降1個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化增速呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。

2020年我國60歲以上老年人占比已達(dá)到18.7%，總和生育率下降至1.3的極低水平?？焖倮淆g化和超低生育率將導(dǎo)致我國人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化，這也意味著潛在購房群體規(guī)模在收縮，住房需求將會受到?jīng)_擊，房地產(chǎn)投資年均增速將會下滑至5%左右的中等水平，土地成交面積增速也受此影響。

長期來看，土地成交面積增速將放緩，土地財(cái)政難以為繼。其中，自身“造血”能力不足，土地需求偏弱的西部地區(qū)將率先面臨土地出讓收入大幅下降的問題。

土地財(cái)政需求將持續(xù)推升地價(jià)，埋下房價(jià)進(jìn)一步上漲的種子?；仡櫧┠晖恋厥袌龅谋憩F(xiàn)，2018年之前土地供應(yīng)面積與掛牌均價(jià)走勢一致，而在2018年之后出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，供應(yīng)面積與地價(jià)之間呈現(xiàn)出相反的走勢。2018年，棚改推動的房地產(chǎn)上行周期觸頂開始回落，隨后房地產(chǎn)進(jìn)入2010年以來第四輪的下行周期。與前三輪周期運(yùn)行背景不同的是，第四輪房地產(chǎn)下行周期既面臨著居民端潛在購房人口規(guī)模收縮、居民收入增速下降，還面臨著地方政府財(cái)政收支平衡壓力倍增，這意味著土地成交面積增速將弱于以往，但地方政府對增加預(yù)算外收入的需求反而比過去更為迫切。

在這種情況下，提高地價(jià)將有利于減緩?fù)恋爻鲎尶偸杖胂陆档乃俣取?019年土地供應(yīng)面積同比（12個月移動平均）下降0.7%，較2018年大幅回落17.2個百分點(diǎn)，而土地掛牌均價(jià)同比增長16%，較2018年增加10個百分點(diǎn)。同樣的現(xiàn)象發(fā)生在2021年，2021年土地供應(yīng)面積和掛牌均價(jià)同比增速分別為-3.5%和8%，其中面積增速較2020年回落10.6個百分點(diǎn)，均價(jià)增速反而上升7個百分點(diǎn)，地價(jià)的上升為未來房價(jià)上漲埋下了伏筆。

區(qū)域間土地價(jià)值分化將導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來我國流動人口將進(jìn)一步向一線城市和強(qiáng)二線城市聚集，從而增加這些城市的土地需求，提升其土地價(jià)值。具有較大人口流失壓力的城市土地需求會被減弱，土地價(jià)值降低，房企在這些城市拿地的意愿也會下降。截至2022年7月，一線城市和二線城市的土地掛牌均價(jià)（12MA）同比分別增長28%和1%，而三線城市卻下跌了18個百分點(diǎn)，區(qū)域之間的土地價(jià)值分化明顯。由于土地價(jià)值和收入直接影響到地方政府融資規(guī)模和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，土地價(jià)值分化將導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民財(cái)富積累速度的差距進(jìn)一步拉大。

四、政策建議

針對我國地方財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，未來需要重點(diǎn)解決三個問題，即優(yōu)化中央和地方的財(cái)政關(guān)系、開辟地方可持續(xù)性稅源、拓展地方政府融資渠道。具體需從五個方面入手。

第一，深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。按照二十大要求，未來需要圍繞完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，形成權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方的財(cái)政關(guān)系，推動形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。既要理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，明確中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，也要完善省以下的財(cái)政體制，推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，增強(qiáng)基層保障能力。

第二，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。應(yīng)結(jié)合各地財(cái)政收支情況，加大對財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付分配中常住人口折算比例，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與人口流動方向一致。完善轉(zhuǎn)移支付定期評估機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)，確保轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

第三，加快開辟地方可持續(xù)性稅源，發(fā)展和健全地方稅體系。二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，未來將注重健全地方稅、直接稅體系，深化財(cái)稅改革。一是健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，按照中央與地方收入劃分改革方案，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。二是健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。尤其是應(yīng)加快推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅立法和征收。三是通過立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級稅收管理權(quán)限，依法確定地方稅具體稅率、稅收優(yōu)惠政策等事項(xiàng)。

第四，拓寬地方政府融資渠道。進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，合理確定地方政府債務(wù)限額。完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制，優(yōu)化地方政府債券品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)行長期專項(xiàng)債券。鼓勵和適度推動地方政府發(fā)行人民幣離岸債券，促進(jìn)地方債市場與國際接軌，推動離岸人民幣債券市場發(fā)展。引入社會資本，拓寬項(xiàng)目資金來源，充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢，降低政府融資壓力，提高地方政府財(cái)政效率。

第五，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶持力度，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過頒布一系列特定的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)人才向西部流動；加快構(gòu)建各區(qū)域間融合互動發(fā)展新模式，優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制，開展對口支援，更好地促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展。