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中國的耕地，要回答三個方面的問題，一是“地還有多少”，就是耕地有沒有減少；二是“質(zhì)量怎么樣”，就是地力有沒有降低；三是“有沒有種糧”，就是這些耕地有多大比例用在了種糧上。就這三個問題，《中國新聞周刊》專訪了中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱。

3月9日，貴州黔東南苗族侗族自治州丹寨縣，村民在興仁鎮(zhèn)擺泥村農(nóng)田中勞作。圖/IC

農(nóng)地之間的轉(zhuǎn)換不太好監(jiān)管

中國新聞周刊：自“二調(diào)”到“三調(diào)”，全國耕地地類減少了1.13億畝。我國人均耕地面積也在遞減，“一調(diào)”為1.59畝/人，“二調(diào)”1.52畝/人，“三調(diào)”1.36畝/人，已不到世界平均水平的40％。應(yīng)該怎么解讀這些數(shù)據(jù)？

魏后凱：我國第一次全國土地調(diào)查（簡稱“一調(diào)”）是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全國土地調(diào)查（簡稱“二調(diào)”）于2007年7月1日全面啟動，并以2009年12月31日為標準時點匯總調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示全國耕地為20.31億畝，比基于“一調(diào)”逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)多出2.038億畝。第三次全國土地調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）于2018年9月啟動，以2019年12月31日為標準時點匯總數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示全國耕地為19.18億畝，比“二調(diào)”減少了1.13億畝。

人均耕地的減少主要有兩方面原因：一是人口增加，從2009年到2019年，全國總?cè)丝趶?3.35億人增加到14.10億人，增加了0.75億人，也即增長5.7％；二是耕地面積的減少，如前所述，這期間全國耕地面積減少了5.6％。耕地減少，人口增加，必然帶來人均耕地的減少，使人地矛盾進一步加劇。

耕地減少的原因較多，其中有兩點需要提及。一是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)導致的耕地減少。從“二調(diào)”到“三調(diào)”，全國城鎮(zhèn)村及工礦用地由4.31億畝增加到5.3億畝，增加了9850萬畝，也即增長了22.9％，交通運輸用地增加了20.3％，這其中就包括占用部分耕地；二是退耕還林、還草、還濕?！岸{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2009年全國有8474萬畝耕地位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。這些耕地有相當部分需要實行退耕還林、還草、還濕。從2009年到2019年，全國林地增加了11.9％，也包含了退耕還林的成果。

魏后凱。圖/受訪者提供

中國新聞周刊：“三調(diào)”顯示，2009年到2019年10年間，我國耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，為什么這么多耕地流向林地和園地？

魏后凱：這種轉(zhuǎn)化應(yīng)該是雙向的，有一部分耕地轉(zhuǎn)變成了林地和園地，也有一部分林地和園地在占補平衡中轉(zhuǎn)變成了耕地。從園地來看，“二調(diào)”是2.22億畝，“三調(diào)”增加到3.03億畝，增加了0.81億畝，而耕地流向園地有0.63億畝，也就是說，園地增加的近80％來源于耕地。從林地來看，“二調(diào)”的數(shù)據(jù)是38.09億畝，“三調(diào)”是42.62億畝，增加了4.53億畝，林地的增加有四分之一左右是耕地轉(zhuǎn)換來的。

耕地轉(zhuǎn)化成林地和園地，主要有三個方面的原因，一，退耕還林、還草、還濕，有一部分耕地，包括25度以上坡耕地，轉(zhuǎn)變成林地了，當然有一些地方擅自擴大了，退耕還林的范圍、規(guī)模擴大了，當然這只是少數(shù)，大部分退耕還林應(yīng)該是政策性調(diào)整，是為了推進生態(tài)建設(shè)；第二，這些年我們在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這種供給側(cè)改革的過程中，可能存在一定的誤區(qū)，把供給側(cè)改革理解為單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因為種糧肯定沒有種果樹那么掙錢，受利益的驅(qū)使，有些把耕地轉(zhuǎn)換成了園地；第三個是土地用途管制監(jiān)管不嚴。中國實行的是土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地管得比較嚴，而農(nóng)用地又分耕地、林地、牧草地等，跟耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地不一樣，農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換相對容易一點，而且林地和園地也有保障國家食物安全的功能，種糧是食物安全，種果樹、養(yǎng)殖也是食物安全，不太好監(jiān)管。

要加強對農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)化的規(guī)范化管理，還是要堅持對土地用途的嚴格管制，但也要允許進行適當?shù)恼{(diào)整，要對耕地進行分類，是高標準農(nóng)田、基本農(nóng)田還是其他的農(nóng)田，要分情況進行。

中國新聞周刊：“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，全國只有10個省份完成了耕地保有量指標，包括東北地區(qū)的黑吉遼，西部的甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、西藏、新疆，以及中部地區(qū)的山西，基本是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而發(fā)達地區(qū)大都沒有完成保有量指標，這大體反映了耕地保護與城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化在不斷侵蝕耕地，它們與耕地保護之間能否找到平衡？

魏后凱：這些年來中國的城鎮(zhèn)化快速推進，跟其他國家相比，中國是一種大規(guī)模快速的城鎮(zhèn)化，1996年我國城鎮(zhèn)化率是30.48％，2009年達到48.34％，2019年達到62.71％，從2009年到2019年，我國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個百分點，這是一種超高速的城鎮(zhèn)化，世界的平均增速每年不到0.5個百分點。

城鎮(zhèn)化是不可避免的趨勢，要完全不占用耕地很困難，因為城市擴大必需要落實到空間上面，但在城鎮(zhèn)化的過程中一定要嚴格保護好耕地，要堅持保護耕地的基本國策，盡可能少征耕地，盡可能不征優(yōu)質(zhì)的耕地，盡可能把兩個方面協(xié)調(diào)起來，可以從四個方面考慮：一要劃定并嚴格控制城市增長的邊界。城市不能無限蔓延，城市周邊都是質(zhì)量比較好的耕地，要劃定永久基本農(nóng)田，這不能動，要嚴守耕地紅線；二，要加強對占補平衡的全面全程監(jiān)管，征用的耕地要保質(zhì)保量補充，要實行耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，不僅要數(shù)量平衡，質(zhì)量也要平衡，還要保護它的生態(tài)。要防止征多補少，征優(yōu)補劣，比如補的耕地都上山了，那不行；第三點，要提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用效率，現(xiàn)在城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的效率還不是太高，如果效率高了，我國的城鎮(zhèn)化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的產(chǎn)業(yè)用地怎么再開發(fā)，過去效率很低，浪費很嚴重；第四，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)在我國的城鎮(zhèn)建設(shè)用地在增加，農(nóng)村的建設(shè)用地也在增加，這是不正常的，人口都城鎮(zhèn)化了，農(nóng)村人口在減少，但由于城鄉(xiāng)土地市場是分割的，帶來了兩個增長，農(nóng)民進了城以后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要增加，但放在農(nóng)村的建設(shè)用地尤其是宅基地又退不出，所以要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

優(yōu)等地占比下降，低等地占比提高

中國新聞周刊：耕地一方面在減少，另一方面質(zhì)量又在下降，比如東北黑土地的退化、北方耕地的鹽堿化、南方耕地的酸化等，這些年的情況怎么樣？有什么辦法阻止這種趨勢？

魏后凱：這些年，耕地的質(zhì)量確實在下降，這個問題已經(jīng)引起有關(guān)部門重視，這些年也做了不少工作，但是到目前為止這種狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。自然資源部發(fā)布的全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果，把耕地分為15個等別，1~4等是優(yōu)等地，5~8等是高等地，9~12等是中等地，13~15等是低等地，優(yōu)等地2014年占的比重是2.94％，2018年只有2.90％，下降了0.04個百分點，本來我們優(yōu)等地占比就很小，還在下降；而低等地的比重在增加，2014年的比重是17.69％，2018年提高到17.79％，提高了0.1個百分點，這是個不好的現(xiàn)象，本來中低等地的比重就很高，全國70％多的耕地都是中低等地，優(yōu)等地很少，要引起高度重視。還有就是這些年全國高標準農(nóng)田比重在快速提升，但耕地質(zhì)量卻在下降，這種情況也值得我們深思。

中國新聞周刊：在耕地質(zhì)量下降的情況下，為了提高單產(chǎn)，農(nóng)民大量使用化肥農(nóng)藥，這進一步導致耕地質(zhì)量的下降，這是否陷入了一個惡性循環(huán)？

魏后凱：這個不一定成立。耕地質(zhì)量確實是在下降，下降的原因是多方面因素形成的，水土流失、酸雨、鹽堿化、環(huán)境污染，包括重金屬的污染，過量使用化肥農(nóng)藥，還有耕作層破壞和耕作方式不當，比如某一種作物長期耕種，都會導致耕地質(zhì)量下降。

化肥使用過量是耕地質(zhì)量下降的眾多原因之一，究竟占多大比重不太清楚，過去我國的糧食生產(chǎn)主要靠化肥農(nóng)藥，糧食增產(chǎn)的40％靠化肥，但這個情況在改變，現(xiàn)在糧食增產(chǎn)40％以上靠良種。

但是中國化肥農(nóng)藥確實是過量的使用。2016年，按農(nóng)作物總播種面積算的話，每公頃的化肥使用量是359.1千克，要比化肥使用的國際安全上限每公頃225千克，高了將近60％。我國化肥的使用強度更遠遠高于世界平均水平，所以是一種過量使用。化肥農(nóng)藥的長期過量使用會導致養(yǎng)分的失衡，土壤肥力的下降，土壤有機質(zhì)的下降，還會帶來環(huán)境污染問題。

實際上，有關(guān)部門高度重視這個問題，農(nóng)業(yè)部2015年就施行了化肥和農(nóng)藥使用減量行動計劃，當時提出來到2020年化肥使用要實現(xiàn)零增長，實際上我們提前實現(xiàn)了這個目標。2015年以來化肥使用的總量和使用的強度都在不斷下降，我看了一下國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年我國的化肥使用量（折純量）是5984.4萬噸，2020年下降到5250.7萬噸，下降了12.3％，應(yīng)該說在化肥減量增效方面我們還是取得了較大的成效，下一步應(yīng)該要分區(qū)分類分階段推進，實行雙減雙控，分類就是按不同的農(nóng)產(chǎn)品減量增效，不同的地區(qū)也不一樣，雙減雙控就是不僅化肥使用的總量和強度要減少，而且要實行總量控制和強度控制。

種糧的綜合收益比較指數(shù)太低

中國新聞周刊：在經(jīng)濟的考量下，很多農(nóng)民選擇種經(jīng)濟作物，耕地非糧化現(xiàn)象很嚴重，這是農(nóng)民的一筆經(jīng)濟賬，農(nóng)民種糧不掙錢，積極性如何保證？

魏后凱：確實存在這個現(xiàn)象，就是農(nóng)民種糧不掙錢，收益比較低，2016~2019年連續(xù)4年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤均為負，說明這期間種糧都是虧損的。我們最近也做了一個測算，2016~2020年5年，看各種農(nóng)作物的綜合收益比較指數(shù)，假如種糧為1的話，我們測算了7種蔬菜，包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯，它們的綜合收益比較指數(shù)是39.2，而蘋果是26.85，差距太大了，確實是一個難題。

保糧食安全是一個國家的戰(zhàn)略，但是農(nóng)民也要增收，沒有收入就沒有積極性，怎么來破解這個難題？首先要減少農(nóng)民，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化工業(yè)化現(xiàn)代化，通過規(guī)?；?jīng)營提高農(nóng)業(yè)的效益，如果一畝地掙200塊錢，種兩畝就沒什么收益，種100畝地收益就會很可觀；第二，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)的支持政策，加大對種糧補貼的力度，通過政策支持使農(nóng)民種糧能夠保本，至少能夠保本，這個要靠補貼，國外也是這么一種情況，去年中國耕地地力保護補貼是1204.85億元，每畝的補貼接近95元，下一步需要進一步提高補貼的標準，加大補貼的規(guī)模，優(yōu)化補貼的結(jié)構(gòu)，由過去的黃箱補貼轉(zhuǎn)向綠箱補貼，由價格補貼轉(zhuǎn)向收入補貼，重點支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，由過去的刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為支持綠色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營；第三，要延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，打造糧食的供應(yīng)鏈，實現(xiàn)糧食的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈三鏈互動，推動糧食產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸以及與其他產(chǎn)業(yè)的橫向融合，使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈的增值中獲得更多的利益，我覺得這是根本性的方向。

中國新聞周刊：耕地保護難的核心問題是耕地利用中存在多重目標沖突，圍繞耕地保護產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中，經(jīng)濟利益上的最大化往往占據(jù)上風。另一方面，紅線的標準又在不斷提高，國家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。這是否會讓圍繞耕地發(fā)生的博弈越來越激烈？局面越來越復雜？

魏后凱：嚴守耕地紅線是實施藏糧于地戰(zhàn)略、保障糧食安全的根本之策，“十四五”規(guī)劃綱要兩次提到了耕地紅線，明確提出要“嚴守18億畝耕地紅線”。18億畝耕地紅線是一個底線要求，過去主要將耕地保有量作為約束性指標，其中，“十一五”規(guī)劃為18億畝，“十二五”規(guī)劃為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃為18.65億畝?！笆奈濉币?guī)劃并沒有提出耕地保有量的數(shù)量指標，而是設(shè)置了一個更加重要的綜合性約束指標，就是糧食的綜合生產(chǎn)能力要大于6.5億噸，這是保障糧食安全的一個重要基礎(chǔ)。

耕地保護的難度確實越來越大，而且耕地保護跟經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收之間確實存在多種利益博弈的問題。隨著居民消費水平的提高，保障糧食安全，不光是個口糧、谷物的問題，還有個重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的問題，光吃了口糧不要蔬菜水果嗎？畜產(chǎn)品也得要，水產(chǎn)品、林產(chǎn)品也得要，這也是重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)。要保證糧食之外的其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，也要占用土地，有些可能是耕地，農(nóng)民還要增收。它是多重目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，耕地紅線是一個底線，在這個前提下，怎么來進行內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保糧食安全，重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)，以及農(nóng)民的增收，還有生態(tài)環(huán)境的保護等等之間的關(guān)系要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，但這里面種糧要耕地，經(jīng)濟作物也要耕地，飼料糧也要耕地，這里面也要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不能說光指著口糧，沒有蔬菜水果，沒有肉蛋奶制品。

習近平總書記在今年3月份的全國兩會上有個講話，他提出了大食物觀，我覺得應(yīng)該從大食物觀的角度，確定一個優(yōu)先序，怎么確定？從產(chǎn)品來看，首先要?？诩Z，然后是其他谷物和食物的安全。過去我們老說耕地非糧化，要防止耕地非糧化，這不科學，耕地不單純是種糧食，油料也要耕地，蔬菜也要耕地，要有一個優(yōu)先序，高標準農(nóng)田要全部用來種糧食，國家花那么多錢搞高標準農(nóng)田，要全部種糧，基本農(nóng)田要主要用于種糧食。耕地優(yōu)先用于種糧食，但不能說耕地100％都是種糧食，其他食物的安全怎么保呢？這里面有一個結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有一個合理安排的問題。

保糧食安全是中央跟地方，主產(chǎn)區(qū)跟主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的共同責任，對主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的播種面積和糧食的產(chǎn)量，應(yīng)該有一個要求，這有利于強化耕地的保護。

中國新聞周刊：在耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系上，國外是否有好的經(jīng)驗可供借鑒？

魏后凱：美國、加拿大以及南美一些國家，他們土地很多，歐洲某些國家的人均耕地比我國也高多了。荷蘭有一些經(jīng)驗可以借鑒，有兩個方面，我曾經(jīng)到那邊調(diào)研過，他們農(nóng)村的用地規(guī)定很嚴格，包括農(nóng)房也不能隨便建設(shè)和轉(zhuǎn)做他用，法律規(guī)定很嚴格，也就是相當于我們的土地用途管制；第二個是提高土地的經(jīng)營效率，荷蘭是發(fā)展高附加值的特色產(chǎn)業(yè)，提高土地的利用率。但是這些國家跟中國不一樣，它們很小，不像中國一定要保糧食安全，它隨便進口一些糧食就夠了，它對糧食安全不像我們那么要求。我國糧食安全是一個很重要的問題，你不自己保，國外不可能給你解決這個問題，因為消費量太大了。

中國新聞周刊：從法律的角度說，耕地的保護在法律上是否還有需要完善的地方？

魏后凱：完善的地方肯定會有，但是《土地管理法》前幾年剛修改通過，我也是十三屆全國人大代表。國務(wù)院的《土地管理法實施條例》去年底剛完成修訂，法律制度在不斷完善，更重要的是怎么使這個法律和國務(wù)院的條例貫徹落實下去，怎么樣完善我們的配套政策，在這個基礎(chǔ)上，根據(jù)生產(chǎn)實踐中面臨的一些問題，再看要不要修改。

發(fā)于2022.6.20總第1048期《中國新聞周刊》

雜志標題：魏后凱：在耕地保護上，存在多種利益的博弈

記者：韓永