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歐盟新一輪的碳市場和碳關(guān)稅立法，重點是歐盟內(nèi)部的工業(yè)減排，而非對外征收碳關(guān)稅

文 | 秦炎

雖然過程多磨，歐洲議會終于在6月22號以多數(shù)票通過了碳市場和碳關(guān)稅改革提案，形成了統(tǒng)一立場，F(xiàn)it for 55 (減碳55%提案) 氣候計劃的立法過程將進(jìn)入下一階段。議會終于得償所愿，在歐洲委員會的立法草案上進(jìn)一步提高了減碳力度和實施了更嚴(yán)格的碳關(guān)稅CBAM（碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制）規(guī)則。

此前一度被否的碳市場改革方案在修訂后獲得通過，關(guān)鍵減排目標(biāo)為2030年相比2005年溫室氣體排放減少63%，高于此前歐盟委員會提出的減排61%的目標(biāo)，但低于上次投票時反對方提出的減排67%的目標(biāo)。在關(guān)鍵的削減工業(yè)領(lǐng)域免費碳配額節(jié)奏上，新方案更加激進(jìn)，從2027年起逐步削減，至2032年完全削減為0，較此前方案提前兩年，這也是此次碳市場方案能通過的關(guān)鍵妥協(xié)。此外，方案還在海運、商業(yè)運輸、商業(yè)建筑領(lǐng)域碳排放納入碳市場等方面也做出了修改。

而歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM），也就是俗稱的“碳關(guān)稅”，其變化尤其受中國業(yè)界關(guān)注，此次通過的方案也有新的變化，其覆蓋范圍有所增加，并將納入間接碳排放。

歐盟提出CBAM的主要目的是用其來替代現(xiàn)有的碳泄露保護(hù)措施，然后對歐洲內(nèi)的工業(yè)逐步削減免費碳配額來激勵減排，而非對外收稅。而議會提案中的納入間接排放，將取代現(xiàn)有的間接碳價補(bǔ)貼機(jī)制，所以可以預(yù)料歐洲工業(yè)將會繼續(xù)反對CBAM的實施，繼續(xù)游說。

根據(jù)歐盟的立法流程，歐盟委員會（European Commission）先起草立法建議書，即2021年7月歐盟委員會提出的 Fit for 55 一攬子方案。其后歐洲議會（European Parliament）在建議書基礎(chǔ)上通過修正案形成立法草案“一讀”（first reading）文本，即本次投票通過的草案。接下來議會將與歐盟理事會（European Council）和歐盟委員會開始三方協(xié)商，歐盟理事會由成員國政府部長組成。如果還有修改意見，將會進(jìn)入“二讀”甚至“三讀”的流程。

歐盟立法過程。來源：歐盟委員會歐盟排放交易系統(tǒng)手冊

在目前歐盟能源安全面臨重大威脅的現(xiàn)實背景之下，歐洲各國優(yōu)先應(yīng)對能源困局和保護(hù)經(jīng)濟(jì)工業(yè)，很可能在接下來的三方協(xié)商中削弱議會的激進(jìn)提案，實現(xiàn)平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡，所以需要客觀對待議會的提案，因為一切皆有變數(shù)。

轉(zhuǎn)型路徑博弈不斷

歐盟委員會在2021年7月14日提出的為了實現(xiàn)2030氣候目標(biāo)的Fit for 55 一攬子計劃，在6月22日邁入了新階段。歐洲議會在布魯塞爾召開的全會上，以多數(shù)票通過了碳市場改革方案，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 和社會氣候基金提案，與此形成了歐洲議會在這三個重要方案上的統(tǒng)一立場，接下來將和歐盟理事會和歐盟委員會開始三方協(xié)商，共同商定最終的立法文案。

這個統(tǒng)一意見來之不易，因為就在兩周之前的6月8日，歐洲議會全會以多數(shù)票否決了碳市場方案，并且將方案發(fā)回環(huán)境委員會（ENVI）重新討論。

因為各黨派分歧較大，中間偏左的社會進(jìn)步聯(lián)盟黨（S&D）以及綠黨認(rèn)為當(dāng)前方案還不夠有雄心，歐洲應(yīng)該設(shè)定更高的減排目標(biāo)。22號議會多數(shù)票通過的提案保留了較為激進(jìn)的減碳目標(biāo)等，體現(xiàn)了議會’偏綠’的立場，能夠在接下來和理事會的協(xié)商中，向較為保守的成員國施加壓力，保證Fit for 55的最終法案能夠符合歐盟2050氣候中和目標(biāo)的路徑。

整個碳市場改革方案在議會如同肥皂劇劇情般的反轉(zhuǎn)，也對近期歐盟碳價產(chǎn)生了較大影響。

8日的投票流產(chǎn)后，悲觀情緒籠罩歐盟碳市場，碳價暴跌至80歐元之下，各界擔(dān)心議會遲遲不能表決，會使得整個Fit for 55的立法流程延期。

隨后，歐洲議會各界積極協(xié)調(diào)，主要黨派在15日達(dá)成了妥協(xié)協(xié)議，這也推升了歐盟碳市場的情緒，碳價回升至85歐元，然后22日投票最終有驚無險的通過。

只不過，因為有妥協(xié)協(xié)議在前，這一結(jié)果符合市場預(yù)期，所以碳價反而在投票之后迅速下落至82歐元，反映了歐盟碳交易中經(jīng)典的‘ buy the rumour, sell the fact’（買在謠言起，賣在事實出） 的現(xiàn)象。

圖1：2022年6月7至22日歐盟碳配額價格走勢 (歐元每噸)，Refinitiv Eikon

歐盟碳關(guān)稅核心是激勵歐洲工業(yè)減排

歐盟碳關(guān)稅核心是激勵歐洲工業(yè)減排

被稱為碳關(guān)稅的CBAM雖然在國內(nèi)受關(guān)注很高，但其實這一機(jī)制推出的主要目的是針對歐盟內(nèi)的工業(yè)，促使其減排。因為碳關(guān)稅的實施，將取代歐盟碳市場對面臨碳泄露風(fēng)險的工業(yè)行業(yè)的現(xiàn)行的優(yōu)惠和補(bǔ)貼措施。

所謂碳泄露（ Carbon Leakage），指的是如果一個國家采取嚴(yán)格的二氧化碳減排措施，該國國內(nèi)一些產(chǎn)品生產(chǎn)（尤其是高耗能產(chǎn)品）可能轉(zhuǎn)移到其他碳減排措施寬松的國家，從而引起全球排放量的增長，同時影響了該國工業(yè)的競爭力。所以雖然歐盟碳市場自2005年成立之初就納入了工業(yè)行業(yè)，但是為了保護(hù)歐盟工業(yè)，將很多細(xì)分行業(yè)放在了碳泄露名單之上。

這一名單的第一版適用于2013年和2014年 (幾乎所有工業(yè)都被納入)。2015年-2020年的名單涵蓋了63個行業(yè)和分行業(yè)，約占碳市場工業(yè)年度排放量的98%。第三版適用于2021年-2030年的配額分配，大約涵蓋工業(yè)年排放量的94%。

因為歐盟也在收緊免費配額發(fā)放，所以不在碳泄露名單的行業(yè)只能拿到行業(yè)基準(zhǔn)值的30%的免費配額。相比之下，歐盟電力行業(yè)從2013年起就幾乎沒有免費配額，只能通過拍賣和二級市場采購配額，相比大多數(shù)工業(yè)行業(yè)，較早意識到碳成本，所以更積極綠色轉(zhuǎn)型。

隨著氣候目標(biāo)的提高，這一碳泄露政策被認(rèn)為有可能對一些工業(yè)行業(yè)過度保護(hù)，使得其沒有動力采取減碳。所以在碳關(guān)稅實施后，因為歐盟將對從其他沒有實施嚴(yán)格減排政策的國家進(jìn)口的產(chǎn)品征收碳價費用，所以不能雙重保護(hù)這些碳泄露風(fēng)險的工業(yè)行業(yè)，需要減少他們獲得的免費配額，轉(zhuǎn)為拍賣形式。

各黨派在8日對碳市場和碳關(guān)稅CBAM方案進(jìn)行投票的時候，一個主要的分歧點在于碳泄露風(fēng)險下的工業(yè)行業(yè)所獲得的免費碳配額的削減節(jié)奏。

歐盟委員會的原始草案中提議從2026年開始削減，到2035年減少為零。8號首次投票的提案中，是從2027年開始削減，2034年減少為零。這遭到了激進(jìn)的黨派的反對，認(rèn)為是過度保護(hù)了工業(yè)利益，不利于激勵其轉(zhuǎn)型，所以才導(dǎo)致了碳市場和碳關(guān)稅方案在8日否決。

議會在22號通過的修訂案將這個區(qū)間縮短為2032年減少為零，加速了工業(yè)免費配額的下降。也正因為主要黨派在8日投票失敗后，經(jīng)過協(xié)商在免費配額的退出時間線這一關(guān)鍵點上達(dá)成了妥協(xié)，形成了新的協(xié)議，才使得22日的投票能夠順利通過。這個演變其實也體現(xiàn)了歐盟政策協(xié)商的一個特色，“compromise”（妥協(xié)）來找到各利益集團(tuán)的平衡點。

圖2：不同提案下的歐盟碳市場碳泄露工業(yè)行業(yè)的免費配額下降速度， 歐盟委員會和歐洲議會

從上圖可以看出，議會的環(huán)境委員會形成的統(tǒng)一立場更為激進(jìn)，要從2025年就開始削減免費配額比例，2030年就完全廢止免費配額。

為什么激進(jìn)的黨派支持對工業(yè)實施這么嚴(yán)格的措施? 這可以從歐盟碳市場覆蓋行業(yè)的排放量的走勢看出來。自2008年以來，雖然歐盟碳市場覆蓋排放量大幅下降，每年下降平均4%，但是其中八成下降幅度都是電力行業(yè)的減排貢獻(xiàn)，主要通過發(fā)展可再生能源，提高能效和關(guān)停煤電廠等。和電力相比，工業(yè)行業(yè)的排放量變化非常小。所以在歐盟決定把2030年氣候目標(biāo)從減排40%提高為減排55%后，工業(yè)行業(yè)的減排力度也必須加大，才能推動實現(xiàn)這一目標(biāo)。那么就不能讓大多數(shù)工業(yè)繼續(xù)“躺平”在免費配額上，需要改變配額分配方式，施加動力讓企業(yè)去投資減碳措施。

圖3：2008年以來歐盟碳市場覆蓋行業(yè)排放量的變化趨勢(2008年為100), 歐盟委員會和Refinitiv

碳關(guān)稅收益將主要來自歐盟內(nèi)部

站在歐盟的立場來看，推動碳關(guān)稅CBAM的實施，一方面能夠體現(xiàn)歐盟在全球作為氣候政策領(lǐng)導(dǎo)的地位，督促其他減排措施力度小的國家，實施減排措施或者碳定價機(jī)制。另一方面，通過這一機(jī)制把歐洲工業(yè)和其他國家的工業(yè)面臨的碳成本統(tǒng)一，實現(xiàn)在均等機(jī)會下競爭。

此外，實施CBAM之后對歐洲工業(yè)發(fā)放的免費配額減少，轉(zhuǎn)為拍賣形式發(fā)放，那么這些配額拍賣的收入也是相當(dāng)客觀的，可以用于投入歐盟的綠色轉(zhuǎn)型項目或者研發(fā)新的減排技術(shù)等。

如果這一機(jī)制能夠最終順利實施，雖然出口產(chǎn)品到歐盟的企業(yè)需要支付CBAM證書的費用，但其實歐盟碳關(guān)稅的預(yù)期收益，主要還是來自于拍賣碳配額給原本在碳泄露名單上的工業(yè)行業(yè)。

2021年7月，歐盟委員會在發(fā)布CBAM的原始草案的時候，也發(fā)布了一份詳細(xì)的量化分析報告，其中有一個章節(jié)是利用模型估算了六個情景之下的預(yù)期收益，如下圖。大部分情景之中，歐盟內(nèi)工業(yè)的碳配額的拍賣收入占大部分，對于進(jìn)口商征收的CBAM證書費用，比例其實比較低。這也說明了為什么即使有引發(fā)貿(mào)易爭端的風(fēng)險，歐盟也仍然推出了碳關(guān)稅這一提案，并討論實施，因為既可以給歐洲內(nèi)工業(yè)施加壓力來迫使其接受免費配額的減少，又可以創(chuàng)造收益，通過拍賣配額和出售CBAM證書。

圖4：歐盟委員會模型估算的六個情景之下的實施CBAM后的預(yù)期收益

但正因為如此，一旦CBAM實施，原本領(lǐng)取大量免費配額的工業(yè)行業(yè)將需要逐漸通過拍賣購買配額，這在目前歐盟碳價80歐元價位的背景下，也會是不小的支出。所以可以預(yù)料工業(yè)協(xié)會和工業(yè)游說團(tuán)隊對CBAM機(jī)制的批判立場。

歐盟碳市場在運行之初，配額分配較為寬松，對于工業(yè)行業(yè)設(shè)定的基準(zhǔn)值也不是很嚴(yán)格，發(fā)放的免費配額數(shù)甚至高于工業(yè)的排放量。后來基準(zhǔn)值日趨嚴(yán)格，基本扭轉(zhuǎn)了這一趨勢，免費配額數(shù)目逐年略微下降。但是由于2008年-2009年金融危機(jī)大幅削減工業(yè)產(chǎn)出，歐洲的工業(yè)早期積累了大量的剩余配額，其中主要由水泥和鋼鐵業(yè)的企業(yè)持有。后來納入的鋁業(yè)和化學(xué)品行業(yè)，基準(zhǔn)值較嚴(yán)格，所以基本沒有累積碳配額。

根據(jù)歐盟碳市場目前的2021年至2030年的初步配額分配方案，工業(yè)行業(yè)累積的碳配額，要到2028年才能耗盡。這從側(cè)面說明了歐盟委員會的原始草案提出的2026年至2035年期間削減配額，其實和這一基本情境下的發(fā)展趨勢類似，并沒有提高力度。相比之下，議會的提案中的2027年至2032年期間削減，對工業(yè)的要求就更嚴(yán)格，更能激勵工業(yè)企業(yè)提前布局，實施減碳措施。

圖5：2008年以來歐盟碳市場工業(yè)排放量和免費配額(百萬噸), 來源：歐盟委員會和Refinitiv

碳政策仍然路漫漫

盡管6月22日投票后議會的碳市場改革和碳關(guān)稅方案都雄心勃勃，減碳力度更大，包括將碳市場的2030減排目標(biāo)從61%提高為63%，擴(kuò)大碳關(guān)稅覆蓋行業(yè)范圍以及納入間接排放等。但是在目前歐盟能源安全遭遇重大威脅的現(xiàn)實背景之下，歐洲各國優(yōu)先應(yīng)對能源困局和保護(hù)經(jīng)濟(jì)工業(yè)，很可能在接下來的三方協(xié)商中削弱議會的激進(jìn)提案。

例如，歐洲議會剛剛在6月8日投票表決通過了歐盟委員會提案，從2035年開始在歐盟境內(nèi)停止銷售新的燃油車。然而，幾天之后，德國財政部長林德納表示，德國不會同意到這一禁售計劃。法國、捷克和意大利政府的高級官員業(yè)都表示反對全面禁令，理由是可能會造成就業(yè)崗位流失和經(jīng)濟(jì)損失。所以接下來，歐盟各成員國對碳市場和碳關(guān)稅政策的表態(tài)，就更為重要。

除了各國，工業(yè)企業(yè)協(xié)會和團(tuán)體也不可忽視，他們也會繼續(xù)游說各國政府，用保護(hù)就業(yè)和競爭力來作為理由，給自己的行業(yè)爭取到更多利益，比如減緩免費配額的削減等，所以各方博弈在下半年將會更加激烈。這其中最不確定的一點，就是議會提案目前同意的CBAM覆蓋直接和間接排放，工業(yè)企業(yè)尤其是有色金屬和化學(xué)品行業(yè)極力反對納入間接排放的，因為這樣意味著歐盟會取消目前實施的間接電價補(bǔ)貼政策 (indirect costs compensation)。

間接電價補(bǔ)貼政策也是歐盟為了保護(hù)工業(yè)的一個措施。主要原理是雖然這些工業(yè)已經(jīng)納入歐盟碳市場，但同時碳價會傳導(dǎo)入市場電力價格里面，從而間接增加了用電量大的企業(yè)的生產(chǎn)成本。所以歐盟同意其成員國以國家援助的方式來補(bǔ)貼企業(yè),目前有11個成員國實施。比如電解鋁企業(yè)在很多國家都領(lǐng)取不菲的間接電價補(bǔ)貼。挪威的海德魯鋁業(yè)公司，其下屬的在挪威的工廠，雖然用的是水電，但是因為挪威和西歐電力市場通過多條跨國輸電線路緊密結(jié)合，一歐元碳價大概能傳導(dǎo)0.3歐元至0.4歐元到挪威市場電價，所以政府補(bǔ)貼這部分額外成本給海德魯鋁廠。

因此，CBAM的實施就意味著鋁業(yè)會失去這部分優(yōu)厚的間接補(bǔ)貼。22日投票結(jié)束后，歐洲有色金屬協(xié)會Eurometaux立即就發(fā)表聲明，重申了其反對納入間接排放的立場，理由是用CBAM取代間接補(bǔ)貼，將使歐洲生產(chǎn)商面臨額外的電價成本，而排放高的進(jìn)口競爭者則面臨較低的碳關(guān)稅。Eurometaux的聲明中還舉例說明，目前因為電價飛漲，歐洲一半的先進(jìn)鋁業(yè)和鋅產(chǎn)能已經(jīng)關(guān)停，行業(yè)面臨巨大壓力，所以如果CBAM納入間接排放，那么會更有利于進(jìn)口競爭者，可能也會帶來更高的碳排放量。歐洲鋼鐵行業(yè)和玻璃行業(yè)協(xié)會也發(fā)布了聲明，要求更加謹(jǐn)慎決定減少免費配額和納入間接排放。

綜上，歐洲議會6月22日投票順利通過碳市場改革和碳關(guān)稅提案，在歐盟Fit for 55立法流程上實現(xiàn)了又一個里程碑，將繼續(xù)推動氣候政策的發(fā)展，到最終完成立法。可是，能源困局下的歐盟，還得考慮實現(xiàn)平穩(wěn)減碳和綠色雄心之間的平衡。所以我們需要客觀對待議會通過的提案，這一提案需要所有歐盟成員國的一致批準(zhǔn)，一切還有變數(shù)。

作者為路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員，編輯：韓舒淋