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導(dǎo)讀

土地是承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和生產(chǎn)資料，也是國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理中各主體博弈的焦點(diǎn)。通過土地供給的提質(zhì)增效實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和高效利用是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也是供給側(cè)改革的重點(diǎn)內(nèi)容。作為我國(guó)空間治理體系的重要組成部分，土地供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率涉及建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施的全流程。構(gòu)建指標(biāo)、空間、時(shí)間等3個(gè)方面的土地供給分析框架，闡釋土地指標(biāo)分配與供給規(guī)模、國(guó)土空間規(guī)劃與供給結(jié)構(gòu)、規(guī)劃資源審批與供給效率之間的內(nèi)在邏輯，并基于此探討土地供給中存在的典型問題，進(jìn)而分別從指標(biāo)內(nèi)涵拓展、規(guī)劃編制優(yōu)化和審批制度改革等3條路徑入手提出促進(jìn)土地供給提質(zhì)增效的相應(yīng)創(chuàng)新舉措，以期為后續(xù)更為深入的改革探索提供啟示。

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作者

申明銳，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授

楊 帆，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

唐 爽，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生，通信作者

張京祥，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授

土地供給；國(guó)土空間規(guī)劃；土地政策；規(guī)劃管理；空間治理

土地是組織城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活等功能性活動(dòng)的核心空間載體。圍繞土地的空間資源配置能夠顯著影響其他生產(chǎn)要素的集聚或擴(kuò)散，是政府調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀手段。在我國(guó)，依賴于土地的開發(fā)活動(dòng)直接支撐著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，孕育了“中國(guó)增長(zhǎng)奇跡”。也正因此，土地供給不僅成為國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理中各主體博弈的焦點(diǎn)，也是我國(guó)空間治理體系的重要組成部分。這其中，如何提高土地的供給質(zhì)量與效率是理論研究和規(guī)劃實(shí)踐中的關(guān)鍵議題。從政策層面來看，不論是先后啟動(dòng)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)、組建自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，還是接連開展的用地審批制度優(yōu)化、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革等，一系列政策要求清晰地反映出土地供給在空間治理現(xiàn)代化中的重要作用。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)刻，土地供給更需要置于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下思考——通過土地供給側(cè)的提質(zhì)增效實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和高效利用，不僅是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，同時(shí)也是國(guó)家空間治理意志的新表達(dá)。

既有圍繞土地供給的研究主要從三方面切入：第一，土地規(guī)劃與管理領(lǐng)域的學(xué)者或探討新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的內(nèi)在邏輯與合理性，或解析國(guó)家治理變遷中土地供應(yīng)方式等土地供應(yīng)制度的改革歷史與發(fā)展邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出土地制度的創(chuàng)新路徑；第二，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)研究多關(guān)注空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)換等用途管制規(guī)則對(duì)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的空間約束作用，從開發(fā)控制的視角探討完善國(guó)土空間用途管制體系、規(guī)劃許可制度的政策建議；第三，公共（政府） 管理領(lǐng)域的相關(guān)研究多關(guān)注政府部門間職能協(xié)作和內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造對(duì)提高土地供給效率的積極效用，在行政審批領(lǐng)域“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、政府機(jī)構(gòu)改革等背景下聚焦用地審批、工程建設(shè)項(xiàng)目審批等規(guī)劃實(shí)施管理領(lǐng)域的改革實(shí)踐，總結(jié)地方典型經(jīng)驗(yàn)。

土地供給涉及建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施的全流程，包括供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率等問題，實(shí)現(xiàn)土地供給的提質(zhì)增效需要整體工作的協(xié)同創(chuàng)新與系統(tǒng)跟進(jìn)。因此，從單一視角出發(fā)的研究不可避免地難以全面解析土地供給中存在的問題，也難以形成系統(tǒng)性、針對(duì)性的解決路徑。從項(xiàng)目建設(shè)全流程切入，將供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率3個(gè)維度納入統(tǒng)一的分析框架，可以為剖析土地供給問題提供一個(gè)更為理想、全面的視角。尤其是2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原來多頭管理的土地供給在城市政府層面整合為規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)，北京、上海、廣州、杭州、南京等沿海發(fā)達(dá)城市業(yè)已聚焦全域、全要素、全流程的國(guó)土空間管控展開了大量政策探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如南京在成立新的規(guī)劃資源部門后，圍繞開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)兩條主線梳理并確立了調(diào)查、權(quán)屬、規(guī)劃、管控、利用、修復(fù)、執(zhí)法等七大業(yè)務(wù)流程。因此，本文基于建設(shè)項(xiàng)目全流程視角，構(gòu)建涵蓋指標(biāo)、空間、時(shí)間3個(gè)方面的分析框架，其中，土地指標(biāo)保障是項(xiàng)目生成的基礎(chǔ)，土地用途管制直接影響項(xiàng)目的選址，規(guī)劃資源審批則決定了項(xiàng)目的建設(shè)效率；在上述三維分析框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體案例，本文進(jìn)一步分析土地供給中存在的典型問題，并分別提出相應(yīng)的創(chuàng)新舉措，以期為后續(xù)更為深入的改革探索提供啟示。

01

框架：基于指標(biāo)、空間、時(shí)間的土地供給分析

土地直接承載各類項(xiàng)目建設(shè)，具體到單一建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施過程中，土地指標(biāo)保障是否充分及時(shí)、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換是否合法合規(guī)、規(guī)劃資源審批是否順暢高效，在整個(gè)流程管理鏈條中均同等重要。簡(jiǎn)要而言，可將土地供給分為供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給效率3個(gè)維度，分別對(duì)應(yīng)指標(biāo)、空間和時(shí)間3方面的問題（圖1）。

圖1 土地供給的分析框架

1.1 土地指標(biāo)分配與供給規(guī)模

我國(guó)的土地資源配置由政府主導(dǎo)，在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，政府通過對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制的方式開展土地非農(nóng)化調(diào)控。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行合理分配是土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)之一，并具體通過土地利用年度計(jì)劃得以實(shí)現(xiàn)。土地利用年度計(jì)劃管理的本質(zhì)是政府“自上而下”運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行配置，并在實(shí)踐中形成了從中央到地方的層級(jí)式土地指標(biāo)分配方式。在這一過程中，中央政府通過層層下?lián)艿挠玫刂笜?biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)土利用的有效管控，以強(qiáng)制性的資源分配手段對(duì)城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)閾值加以限定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“可控有序”發(fā)展。

在上述偏重計(jì)劃性的土地管理制度下，土地供給規(guī)模與土地指標(biāo)分配掛鉤，地方所能用于開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的土地量直接取決于土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。然而，這種計(jì)劃思維導(dǎo)向的土地指標(biāo)分配方式不可避免地造成土地資源的低效利用。一方面，各層級(jí)政府的信息不對(duì)稱會(huì)造成計(jì)劃用地指標(biāo)難以精準(zhǔn)匹配實(shí)際項(xiàng)目需求；另一方面，在“錦標(biāo)賽”為代表的地方晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往表現(xiàn)為面向引資競(jìng)爭(zhēng)的“占地競(jìng)賽”，從而在土地管理領(lǐng)域往往重指標(biāo)申請(qǐng)而輕批后監(jiān)管，帶來了大量的城鎮(zhèn)低效用地。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃與供給結(jié)構(gòu)

土地是各類規(guī)劃的基本對(duì)象，通過規(guī)劃的形式對(duì)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行空間安排是土地利用及管理的核心內(nèi)容。在我國(guó)，對(duì)城鄉(xiāng)土地利用影響最大的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者從供給側(cè)直接影響了用地結(jié)構(gòu)，并通過用途管制制度得以實(shí)現(xiàn)。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系建立之前，多規(guī)的不融合甚至相互沖突在實(shí)踐中飽受爭(zhēng)議。經(jīng)過一段時(shí)間“多規(guī)合一”的試點(diǎn)探索之后，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革正式組建自然資源部，將原發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土部門的土地利用規(guī)劃、環(huán)保部門的生態(tài)功能區(qū)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)一整合為國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)行歸口管理。其中，通過逐級(jí)明確各類空間的管制邊界、用途和使用條件，監(jiān)督各類所有者和使用者嚴(yán)格按照規(guī)定的用途和使用條件在各類分區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的一項(xiàng)重要工作，實(shí)踐中即具體表現(xiàn)為在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”并制定相應(yīng)的國(guó)土空間用途管制規(guī)則。

此外，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元的土地制度且城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，長(zhǎng)期以來農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過征收變?yōu)閲?guó)有土地后才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易。可以看到，土地征收是土地供應(yīng)的前提。土地征收的標(biāo)準(zhǔn)、程序、補(bǔ)償費(fèi)用等制度設(shè)計(jì)決定了土地征收的程度難易與進(jìn)度快慢，進(jìn)而在一定程度上決定了城市土地出讓的位置與時(shí)序。因此土地征收制度同樣影響土地的供給結(jié)構(gòu)，可以將其理解為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的前端業(yè)務(wù)。如何在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中協(xié)調(diào)土地征收（在當(dāng)前的政策語境中即為“成片開發(fā)”） 是土地供給中需要統(tǒng)籌考慮的關(guān)鍵問題，其將直接影響到后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施成效。

需要說明的是，在國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制階段會(huì)涉及土地指標(biāo)的總量確定（空間規(guī)模）、空間分布以及實(shí)施時(shí)序等諸多方面的內(nèi)容。但在當(dāng)前的政策語境下，土地指標(biāo)分配更多地強(qiáng)調(diào)“自上而下”的計(jì)劃性，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中雖然能夠通過劃定“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等手段影響城市的用地規(guī)模，但實(shí)踐中建設(shè)項(xiàng)目的落地仍需要依賴土地利用年度計(jì)劃等土地指標(biāo)分配政策的保供。因此，國(guó)土空間（總體） 規(guī)劃與土地供給結(jié)構(gòu)（空間分布） 的關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，并具體通過上述用途管制制度與土地征收制度在空間上得以實(shí)現(xiàn)。

1.3 規(guī)劃資源審批與供給效率

面向單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃資源審批同樣也是土地供給業(yè)務(wù)鏈中的關(guān)鍵一環(huán)。傳統(tǒng)的規(guī)劃實(shí)施管理將其轉(zhuǎn)譯為對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的過程管理，我們姑且稱之為工程建設(shè)項(xiàng)目審批的小流程。從面向規(guī)劃資源全要素的大流程角度看，項(xiàng)目前期生成到用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、工程施工許可乃至竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等環(huán)節(jié)，均需要依據(jù)規(guī)劃和相應(yīng)法律法規(guī)的要求，實(shí)行以技術(shù)審查、行政審批和行政監(jiān)督等為主要內(nèi)容的規(guī)劃資源審批（圖2）。這一過程中，審批要件的繁簡(jiǎn)、審批周期的長(zhǎng)短、審批流程的串聯(lián)并聯(lián)等均直接影響土地的供給效率。具體而言，與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)劃資源審批主要包括用地審批和工程建設(shè)項(xiàng)目審批，兩者分別從土地前期運(yùn)作與項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)兩個(gè)層面影響著建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。

圖2 建設(shè)項(xiàng)目中規(guī)劃資源審批的內(nèi)容與流程

02

問題：土地供給的癥結(jié)剖析

在上文構(gòu)建土地供給3個(gè)維度分析框架的基礎(chǔ)上，本節(jié)依據(jù)南京等地規(guī)劃資源管理中涉及的具體案例，剖析當(dāng)前土地供給在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率3個(gè)維度中存在的典型問題，強(qiáng)調(diào)土地供給的提質(zhì)增效需要整體性、系統(tǒng)化思維。

2.1 土地指標(biāo)的供需關(guān)系存在錯(cuò)配

2.1.1 指標(biāo)分配與城市定位不匹配

土地指標(biāo)分配是一種實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間治理的重要手段，中央政府作為宏觀主體，通過行政手段合理控制土地投放，進(jìn)而保障人口增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的空間需求。然而，當(dāng)前我國(guó)新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的邏輯是基于地方發(fā)展的本地需求，通常依據(jù)省域GDP、固定資產(chǎn)投資等反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)進(jìn)行分解下達(dá)；而城市功能本身具有基本部門與非基本部門之分，一些中心城市更是在地化承擔(dān)了諸多區(qū)域功能。以南京為例，作為省會(huì)城市和東部地區(qū)的重要中心城市，提升南京省會(huì)城市首位度需要土地指標(biāo)的充分保供。但從新增建設(shè)用地指標(biāo)分配來看，其與南京承載的省會(huì)城市功能以及南京在全省的經(jīng)濟(jì)地位并不相符 。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)深刻變化的背景下，過去主要按行政單元分配建設(shè)用地指標(biāo)的土地管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前以中心城市和城市群為主體的發(fā)展格局。實(shí)際上，近些年出臺(tái)的國(guó)家戰(zhàn)略方針已經(jīng)在這方面有過重要論述，亟待在自然資源領(lǐng)域進(jìn)一步落實(shí)。要使土地資源發(fā)揮出更高的價(jià)值，首先需要使土地指標(biāo)得到更精準(zhǔn)的配置，有限的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先保障優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展需求，在推動(dòng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2.1.2 指標(biāo)利用與建設(shè)需求不協(xié)調(diào)

在土地資源緊約束、建設(shè)用地空間規(guī)模不足的背景下，當(dāng)前諸多城市的土地指標(biāo)利用效率與項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需求之間存在明顯落差。一方面，由于征地拆遷工作推進(jìn)困難、招商項(xiàng)目未能按計(jì)劃落地等原因，部分城市存在著大量用地“批而未供、供而未用”的情況，嚴(yán)重影響了土地利用效率。僅以南京為例，根據(jù)《江蘇省自然資源廳關(guān)于明確2020年度批而未供和閑置土地處置任務(wù)的通知》，2020年江蘇省的平均供地率僅為82.6%，省會(huì)城市南京的供地率更是不足80%。另一方面，由于城市存量土地利用變更制度的缺失或執(zhí)行不力，一些缺少轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑的企業(yè)更加傾向于通過“囤地”獲得土地溢價(jià)收入，進(jìn)一步導(dǎo)致城市中大量閑置、低效用地的存在。此外，長(zhǎng)期以來“以地生財(cái)”的發(fā)展模式使得土地資源配置存在較大的路徑依賴，地方政府在保障建設(shè)項(xiàng)目用地的過程中存在過度依賴增量指標(biāo)的現(xiàn)象，對(duì)流量、存量指標(biāo)的綜合利用則較為忽視。同樣以南京市為例，在2020年省級(jí)重大項(xiàng)目（非線性工程項(xiàng)目） 的用地保障中，新增建設(shè)用地占總用地規(guī)模的比例高達(dá)64.2%，建設(shè)模式尚待轉(zhuǎn)型調(diào)整。

2.2 項(xiàng)目選址與規(guī)劃邊界劃定存在張力

2.2.1 用途管制制度影響項(xiàng)目實(shí)施

土地用途管制是我國(guó)土地管理制度的核心，以規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途分區(qū)管制是約束土地使用“負(fù)外部性”的有效方法。然而在實(shí)際的操作過程中，管制（regulation） 思維下過于嚴(yán)格僵化的用途規(guī)制體系在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施，主要體現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目空間落位與國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。就邊界劃定而言，既有生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定不盡合理。如：過去一些地方為爭(zhēng)取更多的生態(tài)補(bǔ)償資金隨意圈劃生態(tài)保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍過大；在永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定中，面對(duì)過重的保護(hù)任務(wù)，部分區(qū)縣只能采取填空式、擠牙膏式劃定，造成永久基本農(nóng)田布局零散、犬牙交錯(cuò)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)時(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田。就邊界調(diào)整而言，線性工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落位的不確定性與穩(wěn)定耕地、永久基本農(nóng)田調(diào)整間存在矛盾。尤其對(duì)于地形地貌復(fù)雜、歷史遺跡密聚的城市而言，部分項(xiàng)目（尤其是線性工程） 實(shí)施過程中難免因地質(zhì)、水文、文物等諸多因素出現(xiàn)位置偏移而占用少量永久基本農(nóng)田。然而受制于規(guī)劃調(diào)整、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃等規(guī)則的剛性限制和繁瑣程序，此類項(xiàng)目的施工進(jìn)程難免受到影響。此外，當(dāng)前一些城市的“三調(diào)”實(shí)有耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)間存在“倒掛”，耕地后備資源緊張且分布不均，也導(dǎo)致占補(bǔ)平衡難度進(jìn)一步加大。

2.2.2 成片開發(fā)要求制約項(xiàng)目落位

2020年新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下文簡(jiǎn)稱“ 新《土地管理法》”） 實(shí)施，對(duì)土地征收制度進(jìn)行了相應(yīng)改革，明確了屬于公共利益征收土地的6 種情形，成片開發(fā)是其中之一。成片開發(fā)的意義在于，通過開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以形成功能齊全的土地區(qū)塊，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高土地開發(fā)建設(shè)的效率、效能和效益。然而在實(shí)際的操作過程中，成片開發(fā)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求與具體項(xiàng)目的落地實(shí)施間同樣存在矛盾。一方面，針對(duì)自上而下分配的有限建設(shè)用地指標(biāo)，為保證土地征收和項(xiàng)目建設(shè)的順利開展，區(qū)縣一級(jí)政府傾向于將具備成熟征收條件的地區(qū)納入近期實(shí)施方案，導(dǎo)致片區(qū)難以成片劃定，造成了用地跳躍式、插花式使用（圖3），形成了“項(xiàng)目倒逼規(guī)劃，而非規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展”的現(xiàn)象；另一方面，《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定“依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%”，上述要求限制了一些開發(fā)類型地區(qū)土地征收工作的開展。如：對(duì)于工業(yè)園區(qū)而言，除道路及市政設(shè)施以外，該類片區(qū)幾乎沒有其他公益性用地需求，因而難以達(dá)到40%的比例要求；此外，少數(shù)存在特殊用地需求的重大項(xiàng)目不滿足成片開發(fā)要求，也無法落地實(shí)施。

圖3 南京市橋林新城土地利用規(guī)劃圖與現(xiàn)狀圖對(duì)比

2.3 規(guī)劃資源的審批效率仍有挖潛空間

在行政審批領(lǐng)域“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的宏觀背景下，從中央到地方均圍繞用地審批制度改革、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度優(yōu)化展開了豐富的實(shí)踐探索。尤其國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建的自然資源部匯集原有多部門的相關(guān)職能，相應(yīng)的行政審批流程也隨之進(jìn)行深度調(diào)整，總體上實(shí)現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)減少、審批方式優(yōu)化（表1）。但規(guī)劃資源審批的運(yùn)行效率仍存在一定優(yōu)化空間，突出表現(xiàn)為用地審批報(bào)件要求高、周期長(zhǎng)，工程建設(shè)項(xiàng)目審批涉及部門多、標(biāo)準(zhǔn)雜等問題。具體而言，新《土地管理法》實(shí)施后，征地報(bào)批所需的前置條件越來越多、涉及的征前佐證材料急劇增加，延長(zhǎng)了報(bào)批的周期，使得與土地相關(guān)的前期手續(xù)成為制約項(xiàng)目加快推進(jìn)的關(guān)鍵性因素；在工程建設(shè)項(xiàng)目審批中，有些審批手續(xù)涉及部門比較多，相關(guān)手續(xù)的辦理缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，且當(dāng)前規(guī)劃管理依據(jù)文件日趨復(fù)雜，即使條口內(nèi)部也存在著技術(shù)規(guī)定不統(tǒng)一、管理流程不清晰的情況，產(chǎn)生了一定的“技術(shù)壁壘”。

表1 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后規(guī)劃資源領(lǐng)域?qū)徟闹饕母锱e措

03

創(chuàng)新：土地供給的調(diào)控策略

作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，空間治理現(xiàn)代化需要強(qiáng)調(diào)土地供給的提質(zhì)增效。對(duì)應(yīng)指標(biāo)、空間、時(shí)間3個(gè)方面的問題，分別提出相應(yīng)的土地供給調(diào)控策略，通過指標(biāo)內(nèi)涵拓展、規(guī)劃編制優(yōu)化、審批制度改革等路徑創(chuàng)新，以整體性思維系統(tǒng)破解土地供給中存在的問題（圖4）。

圖4 土地供給調(diào)控策略的創(chuàng)新路徑

3.1 指標(biāo)內(nèi)涵拓展：轉(zhuǎn)變單一增量思維，多渠道保供用地指標(biāo)

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，稀缺的土地資源供給與不斷增長(zhǎng)的用地需求之間似乎永遠(yuǎn)處于不匹配狀態(tài)。近年來，我國(guó)土地供應(yīng)持續(xù)吃緊、建設(shè)用地增量日趨匱乏，并開始倒逼發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。因此，需要轉(zhuǎn)變單一增量思維，充分利用增量、存量、流量各類用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)的多渠道保供。具體來看，全國(guó)各地已經(jīng)出現(xiàn)了一些值得普遍推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，即探索用地指標(biāo)的分類使用，針對(duì)重要程度、類型不同的建設(shè)項(xiàng)目采用不同的指標(biāo)予以保障，強(qiáng)化用地指標(biāo)的精準(zhǔn)化和差別化配置（表2）。對(duì)于增量指標(biāo)，應(yīng)建立“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”的機(jī)制，將有限的增量指標(biāo)優(yōu)先向重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和民生類項(xiàng)目（基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等）、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目?jī)A斜；對(duì)于流量指標(biāo)，應(yīng)加快探索建立指標(biāo)跨省交易機(jī)制和土地資源交易平臺(tái)，為土地供給中的市場(chǎng)化參與奠定制度基礎(chǔ)，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間；對(duì)于存量指標(biāo)，積極探索利用存量土地解決新增用地不足的問題，結(jié)合年度監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估制度的建立，完善增量安排與存量消化相掛鉤的機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量較高、土地效益較好、存量土地盤活利用力度較大的區(qū)域?qū)嵤┬略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)措施，以此形成對(duì)批而未供和閑置土地處置的有效激勵(lì)。

表2 用地指標(biāo)多渠道保供的創(chuàng)新路徑與典型地方探索

3.2 規(guī)劃編制優(yōu)化：轉(zhuǎn)變僵化管制思維，分類型供應(yīng)建設(shè)用地

3.2.1 科學(xué)推進(jìn)國(guó)空邊界劃定，探索規(guī)劃留白管理

國(guó)土空間規(guī)劃是調(diào)控空間資源配置的政策性工具，“三區(qū)三線”的劃定側(cè)重自上而下的剛性管控。在新一輪“三區(qū)三線”的劃定工作中，應(yīng)依據(jù)“三調(diào)”結(jié)果實(shí)事求是核減永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)：對(duì)分散零落、犬牙交錯(cuò)的永久基本農(nóng)田進(jìn)行布局優(yōu)化，減少其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目落地的影響；對(duì)于生態(tài)空間管控區(qū)域則應(yīng)依據(jù)分級(jí)分類管理原則，提出相應(yīng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和具體的管控細(xì)則。與此同時(shí)，借助空間規(guī)劃體系重構(gòu)的契機(jī)創(chuàng)新空間規(guī)劃編制技術(shù)與方法，尤其要更加注重空間規(guī)劃的彈性，為城市未來發(fā)展和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)留有余地，真正發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。具體而言，鼓勵(lì)在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)探索建立規(guī)劃留白綜合管理體系，有效解決空間規(guī)劃唯一性（一解） 與空間開發(fā)不確定性（多解） 的悖論。從開發(fā)管控的角度來看，規(guī)劃對(duì)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的控制主要集中在空間位置、用地性質(zhì)和建筑總量3個(gè)方面。根據(jù)核心管控要素管控程度的不同，可以將規(guī)劃留白劃分為指標(biāo)留白、空間留白和功能留白等3種類型，不同類型規(guī)劃留白的管控目標(biāo)與政策內(nèi)涵也相應(yīng)地有所不同（表3）。

表3 規(guī)劃留白的類型與政策內(nèi)涵

3.2.2 分類明確成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，改革用地供應(yīng)模式

科學(xué)劃定成片開發(fā)類型，針對(duì)不同主導(dǎo)用地類型的片區(qū)設(shè)定差異化的公益性用地比例要求。如江蘇省自然資源廳《關(guān)于加快推進(jìn)土地征收成片開發(fā)方案編制工作的通知》中，將成片開發(fā)劃分為城市新區(qū)、產(chǎn)城融合類，老舊城區(qū)類和工業(yè)主導(dǎo)類，規(guī)定工業(yè)主導(dǎo)類片區(qū)公益性用地一般不低于25%，有效保障了產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的選址落地。與此同時(shí)，改革用地供應(yīng)模式，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況將項(xiàng)目分為兩種類型：一種為“以標(biāo)準(zhǔn)化提升效率型”，此種類型的建設(shè)項(xiàng)目在用地供應(yīng)時(shí)更加強(qiáng)調(diào)“筑巢引鳳”，即針對(duì)符合地方發(fā)展思路的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，探索建立工業(yè)用地土地儲(chǔ)備制度，結(jié)合區(qū)域評(píng)估、“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)（表4），以高質(zhì)量土地儲(chǔ)備管理保障土地供給；另一種為“以定制化尋求突破型”，此種類型的建設(shè)項(xiàng)目在用地供應(yīng)時(shí)需采取“開口子”的方式，即針對(duì)具有特殊性、突發(fā)性、不定向等選址特征的建設(shè)項(xiàng)目采取“一事一議”的形式在制度設(shè)計(jì)上予以突破，如結(jié)合規(guī)劃留白綜合管理體系的建立為此類建設(shè)項(xiàng)目預(yù)留空間，針對(duì)少數(shù)需選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的特殊項(xiàng)目探索“點(diǎn)狀用地”管控機(jī)制。

表4 浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的工作要求

3.3 審批制度改革：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，全方位提高審批效率

傳統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施管理更多關(guān)注事前審批，試圖通過嚴(yán)格的方案審查、規(guī)范性審核和許可證發(fā)放對(duì)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)事后監(jiān)督的重視程度相對(duì)不足，不可避免地造成了“管太多太死”與“管不住”問題的并存。應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，通過創(chuàng)新審批方式等推動(dòng)審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步提高建設(shè)項(xiàng)目用地的供給效率。如：大連市、昆明市通過向社會(huì)購(gòu)買規(guī)劃技術(shù)審查服務(wù)的形式推進(jìn)技術(shù)審查和行政審批分離，節(jié)約了有限的管理資源；杭州市通過免檢免審清單制、承諾許可和備案制等改革，結(jié)合信用體系建設(shè)等配套制度的完善，構(gòu)建了以信用為基礎(chǔ)的有限監(jiān)管、分類監(jiān)管。與此同時(shí)，結(jié)合“雙合同”制度和土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)（表5），通過“激勵(lì)—倒逼”相結(jié)合的差異化考核機(jī)制強(qiáng)化全流程監(jiān)管體系建設(shè)，由過去的強(qiáng)調(diào)事前審批轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，保證優(yōu)先的資源真正服務(wù)于建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。

表5 紹興市土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)的分類施策體系

04

結(jié)論與討論

土地供給是一個(gè)宏大的話題，與土地資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行政管理等學(xué)科緊密相關(guān)，甚至涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等諸多研究領(lǐng)域。本文基于項(xiàng)目建設(shè)全流程視角對(duì)這一宏大話題進(jìn)行解析，從指標(biāo)、空間、時(shí)間3個(gè)方面構(gòu)建了土地供給的分析框架，3個(gè)維度框架的建立能夠幫助我們對(duì)當(dāng)前土地供給中存在的典型問題進(jìn)行比較全面的分析。土地的供給涉及建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施的全流程，土地供給的提質(zhì)增效需要建立整體性、系統(tǒng)化思維，而土地指標(biāo)分配、國(guó)土空間規(guī)劃、規(guī)劃資源審批分別在指標(biāo)、空間、時(shí)間3 個(gè)方面與供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給效率相關(guān)聯(lián)。對(duì)應(yīng)上述問題，結(jié)合典型地方的實(shí)踐探索，本文進(jìn)一步從指標(biāo)、空間、時(shí)間3個(gè)方面提出了保障土地供給的政策創(chuàng)新路徑：首先在供給規(guī)模上要拓展指標(biāo)內(nèi)涵，轉(zhuǎn)變單一增量思維，多渠道保供用地指標(biāo)；其次在供給結(jié)構(gòu)上要優(yōu)化規(guī)劃編制，轉(zhuǎn)變僵化管制思維，分類型供應(yīng)建設(shè)用地；最后在供給效率上要改革審批制度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，全方位提高審批效率。

土地供給的提質(zhì)增效不僅是從供給側(cè)改革出發(fā)，優(yōu)化土地資源空間配置、提高土地資源利用效率的過程，也是一個(gè)從自然資源管理端發(fā)力，促進(jìn)國(guó)家空間治理體系和治理能力不斷現(xiàn)代化的過程。尤其后疫情時(shí)代，圍繞著力實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”工作，土地供給的提質(zhì)增效對(duì)于引導(dǎo)和激發(fā)其他生產(chǎn)要素的高效流動(dòng)和合理配置亦有重要涵義。然而，需要意識(shí)到，土地供給政策與相應(yīng)制度的變動(dòng)通常需要極高的協(xié)調(diào)成本，具有很強(qiáng)的“路徑依賴”，因而土地供給的提質(zhì)增效也應(yīng)該是一個(gè)持續(xù)完善、不斷推進(jìn)的過程，需要久久為功。針對(duì)當(dāng)前土地供給中存在的問題，厘清改革的路徑方向和工作思路是求解的關(guān)鍵，相關(guān)的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新也亟待在未來一段時(shí)間內(nèi)整體推進(jìn)。

本文基于項(xiàng)目建設(shè)全流程視角對(duì)當(dāng)前土地供給問題的分析僅是一種探索性嘗試，未來對(duì)于這一宏大話題的討論值得學(xué)者們從不同視角展開更為豐富的理論研究與實(shí)踐。尤其是立足于當(dāng)前廣泛開展的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，聚焦總體規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，進(jìn)一步關(guān)注總體規(guī)劃階段的土地要素配置問題，打通從指標(biāo)位置的生成到具體供給落地的全流程，將有利于提升國(guó)土空間規(guī)劃、管理的科學(xué)性。總之，在國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，需要通過一系列政策制度的適應(yīng)性改良與動(dòng)態(tài)創(chuàng)新，推動(dòng)土地供給的提質(zhì)增效，從而真正實(shí)現(xiàn)通過供給側(cè)改革引領(lǐng)乃至創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求的目標(biāo)。

本文來源： 城市規(guī)劃學(xué)刊upforum

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