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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉升、夏柱智】

國家發(fā)展改革委等十九個(gè)部門在1月28日共同發(fā)布了《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）。

可能是受媒體標(biāo)題影響，眾多網(wǎng)友將注意力集中在“鼓勵(lì)支持有條件有意愿的搬遷群眾進(jìn)城落戶”這點(diǎn)，在未看全文的情況下就開始或評論或抨擊。

其實(shí)，這《意見》是我國易地扶貧搬遷工作中的又一個(gè)重要文件。而易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最具標(biāo)志性意義的頭號工程，一直都是中央和各級地方政府的重要工作。

《意見》的核心內(nèi)容，實(shí)際上是要推動易地搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，從中也可以看出兩方面問題：

一方面，盡管到2020年我國的易地扶貧搬遷安置區(qū)已經(jīng)全部建設(shè)完成，所有易地扶貧搬遷群眾已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)搬遷入住，但到了2023年，易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入仍然沒有完成；

另一方面，易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入已經(jīng)成為一個(gè)依靠自身甚至少數(shù)幾個(gè)部門都難以解決的問題，所以不得不依靠十九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)出《意見》。

要了解此次國家之所以如此重視地推出《意見》，就需要先弄清當(dāng)前易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入背景和現(xiàn)狀。

在2015年到2020年的5年時(shí)間里，我國共在全國22個(gè)?。▍^(qū)、市）約1400個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施易地扶貧搬遷，搬遷總?cè)丝?628萬，速度和規(guī)模均史無前例。在此期間，全國約建成3.5萬個(gè)集中安置區(qū)，其中5000多個(gè)城鎮(zhèn)安置區(qū)，約安置500多萬人，3萬多個(gè)農(nóng)村安置點(diǎn)，約安置460多萬人。簡言之，大型易地扶貧搬遷安置區(qū)主要集中在城鎮(zhèn)，尤其是在中西部縣城。

由此可見，易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的核心問題，還是易地扶貧搬遷群眾的城鎮(zhèn)融入。

圖為筆者曾調(diào)研過的易地扶貧搬遷安置區(qū)（作者供圖）

筆者及所在團(tuán)隊(duì)從2017年開始在全國各地追蹤調(diào)研相關(guān)議題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中西部城鎮(zhèn)地區(qū)易地扶貧搬遷群眾的城鎮(zhèn)社會融入呈現(xiàn)出“半融入”的狀態(tài)，也就是基本每個(gè)搬遷家庭都在城鎮(zhèn)安置區(qū)有人，但都不完整，也不會一直都在。

通常的搬遷家庭的結(jié)構(gòu)都是“一家三地”模式：搬遷家庭中的老人因無法在城鎮(zhèn)就業(yè)，在城鎮(zhèn)安置區(qū)生活只會增加家庭負(fù)擔(dān)，于是大多已經(jīng)返回農(nóng)村，依靠土地自養(yǎng)；搬遷家庭中的青壯年男性長期在東部沿海地區(qū)務(wù)工賺錢；搬遷家庭中的母親留在城鎮(zhèn)安置區(qū)中照顧未成年的孩子讀書。

在這種模式下，顯然只有搬遷家庭中的母親和孩子在形式上融入了城鎮(zhèn)安置區(qū)，并不是搬遷群眾家庭的融入。

也就是說，搬遷群眾依靠政府的大力支持搬得出村莊，但是難以融入城鎮(zhèn)，他們的家庭生計(jì)模式、家庭結(jié)構(gòu)和普通的農(nóng)民家庭并沒有差別，采用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城鎮(zhèn)是“半融入”的關(guān)系。

此次《意見》的發(fā)布，顯然國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，并且將易地扶貧搬遷群眾在城鎮(zhèn)的完全融入看成是一個(gè)重要的問題，需要解決，所以提出了六大類十七條具體實(shí)施措施。

那么，這些措施是否能夠有效呢？這里提供一個(gè)簡單的框架，考察一個(gè)群體是否能夠融入遷入地，通常是從遷出地、遷出對象（搬遷群眾）和遷入地這三個(gè)角度進(jìn)行觀察。

遷出地角度

《意見》已經(jīng)明確意識到，要實(shí)現(xiàn)搬遷群眾在遷入地城鎮(zhèn)的融入，不但要保障搬遷群眾在遷出地的利益不受損失，還要能夠?yàn)榘徇w群眾的城鎮(zhèn)融入提供支持。為此，《意見》指出，“探索整合利用騰退宅基地和碎片化集體建設(shè)用地，加快土地流轉(zhuǎn)”、“盤活遷出地土地資源，不斷拓寬搬遷群眾增收渠道”。

應(yīng)該說，想法非常好，但實(shí)施起來非常困難。一方面，易地扶貧搬遷主要是零星搬遷，大多都是一個(gè)自然村搬幾戶，從整體來看，整個(gè)村莊的土地仍然呈碎片化；另一方面，遷出地自然條件太惡劣，難以規(guī)模經(jīng)營。

之所以進(jìn)行易地扶貧搬遷，就是因?yàn)榻?jīng)過多年扶貧，剩下的都是最貧困的地區(qū)，而易地扶貧搬遷群眾主要都是生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地方。簡單地說，就是遷出地自然條件惡劣、脆弱，改造難度大，所以才需要搬遷。而整村（自然村）搬遷的地方，也因惡劣的自然環(huán)境沒辦法平整土地，水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，很難大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，自然也難以流轉(zhuǎn)。

此次易地搬遷的遷出地主要集中在我國西南、西北等自然環(huán)境惡劣的地方。如筆者曾調(diào)研的搬遷群眾過去生活在滇黔交界處，房子建在半山崖上，門口就是大河，每天進(jìn)出門都要通過危險(xiǎn)的“溜索”過河，出門去鎮(zhèn)上趕場要走一個(gè)多小時(shí)，家里的豬都必須拴住，否則掉進(jìn)門口的河里就找不到了。在這種地方，群眾的土地都是在山里東一塊西一塊自己開墾出來，然后靠天吃飯。

“溜索”（圖自央視新聞報(bào)道）

在這種既沒有道路、也沒有水利等基礎(chǔ)設(shè)施的山區(qū)，顯然要將土地流轉(zhuǎn)出去非常困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷后的土地真正能夠流轉(zhuǎn)的非常少，大部分都是讓繼續(xù)留在村里的親戚朋友耕種，只要不荒就行，很少有租金。

至于說把宅基地及碎片化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出來，那更是無稽之談了。

遷出群眾的宅基地要被復(fù)墾出來成為耕地，由于惡劣的自然資源條件，并不是優(yōu)良的耕地資源。易地扶貧搬遷地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少，集體建設(shè)用地非常少、很零碎，復(fù)墾出來之后同樣難以作為優(yōu)良耕地資源。

宅基地及集體建設(shè)用地復(fù)墾之后，經(jīng)過自然資源部門驗(yàn)收形成建設(shè)用地指標(biāo)，利用土地增減掛鉤政策可以“流轉(zhuǎn)”，但是最終的流轉(zhuǎn)收益依賴政府收購力度，這又以城市用地指標(biāo)短缺及政府人為控制價(jià)格為前提，并不存在所謂的建設(shè)用地指標(biāo)的市場。

有的貧困地區(qū)得到國家政策特殊支持，一畝建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值超過30萬元。但是這特殊政策支持，并不是說，任何地方，只要能復(fù)墾出一畝建設(shè)用地，其價(jià)值就超過30萬元。絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾出來，不值錢、政府無力收購、又不能跨區(qū)域“流轉(zhuǎn)”出去。

因此，我們看到搬遷群眾到了城鎮(zhèn)之后，只能依靠打工的工資性收入生活，來自遷出地宅基地、耕地的經(jīng)營性收入與財(cái)產(chǎn)性收入都非常少。

搬遷群眾角度

此次易地扶貧搬遷是以搬遷貧困戶為主，在1628萬搬遷人口中有986萬建檔立卡貧困戶，即便非建檔立卡貧困戶，其經(jīng)濟(jì)狀況也普遍不佳。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困戶大多都存在勞動力質(zhì)量低和家庭負(fù)擔(dān)重這些問題。這其中主要是因?yàn)榧膊〉睦_，有病勞動力質(zhì)量不高、而且?guī)砑彝コ林氐呢?fù)擔(dān)。有的貧困戶完全失去了勞動力，完全依靠國家扶持；有的貧困戶半失去勞動力，需要國家部分地提供扶持。

這些貧困戶難以依靠自身能力搬出村莊，國家給他們在縣城（小城鎮(zhèn)）建設(shè)集中安置區(qū)，貧困的群眾幾乎是“拎包入住”，獲得了幾十萬元的房產(chǎn)。這是很多有勞動力的家庭羨慕的。這幾十萬元的房產(chǎn)需要打工農(nóng)民家庭數(shù)年的積蓄，而貧困戶家庭依靠身份就獲得了。

但是，搬到縣城，并不意味著他們家庭勞動力質(zhì)量就能得到根本提升。他們的勞動就業(yè)問題依然難以解決，而且由于他們離開村莊、離開傳統(tǒng)的生計(jì)模式，他們存在更嚴(yán)重的就業(yè)問題。

此次發(fā)布的《意見》尤其重視搬遷群眾的就業(yè)問題，要求通過“全面促進(jìn)多元化就業(yè)”“大力支持多業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)”“全方位提升就業(yè)技能”等來實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)”。應(yīng)該說，就業(yè)作為搬遷群眾融入城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)，正是易地扶貧搬遷群眾當(dāng)前遇到的最主要問題，也是各地方政府當(dāng)前最主要和最頭痛的工作內(nèi)容。

從調(diào)研來看，當(dāng)前城鎮(zhèn)安置區(qū)中搬遷家庭的就業(yè)主要是三種方式：

第一是勞務(wù)輸出，也就是到東部沿海地區(qū)務(wù)工，這是最主要的務(wù)工方式，一般是青年群體進(jìn)廠務(wù)工居多；

第二是本地就業(yè)市場，因?yàn)楸镜貏?wù)工市場的收入低于東部沿海地區(qū)，所以主要服務(wù)外出務(wù)工困難的中年群體，行業(yè)主要是建筑業(yè)和零工；

第三是城鎮(zhèn)安置區(qū)內(nèi)部的就業(yè)機(jī)會，這是和普通農(nóng)民群眾有差異的部分。包括：政府購買服務(wù)，也就是公益性崗位，從事小區(qū)的保安、保潔等工作，工作輕松，月收入在800元左右；還有一部分是在社區(qū)中的扶貧車間從事一些服裝、手套等制作，計(jì)件收入。從事這些工作的一般都是在家照顧孩子的婦女和老人，這些工作時(shí)間靈活，不耽誤照顧家庭。

在西安鎮(zhèn)集鎮(zhèn)安置區(qū)扶貧車間，工人在趕制電感器。（圖/新華社）

整體上，搬遷家庭一般都能夠有1-2個(gè)勞動力就業(yè)，但因?yàn)橹挥袆?wù)工的工資性收入，加上從事的大多是本地勞動力市場上的簡單體力勞動，搬遷家庭的收入都遠(yuǎn)低于正常城鎮(zhèn)居民家庭，及低于自身能力進(jìn)入城鎮(zhèn)安居的農(nóng)民工家庭。

遷入地角度

此次城鎮(zhèn)化的易地扶貧搬遷以縣為主，所以易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)安置區(qū)主要集中在中西部縣城。為此，《意見》也著重提出了“推動縣域產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展”的問題，希望通過“提升安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”“強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作幫扶”和“提升縣域特色產(chǎn)業(yè)輻射帶動能力”等措施來實(shí)現(xiàn)中西部縣城的吸納能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷群眾的融入。

但全國多地縣域調(diào)研發(fā)現(xiàn)這并不容易，因?yàn)橹形鞑哭r(nóng)業(yè)型縣城的本質(zhì)決定了其短期內(nèi)難以達(dá)到東部工業(yè)型縣城的效果。

如《意見》提出的“發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)+安置區(qū)衛(wèi)星工廠+搬遷群眾”這種模式，看起來非常好，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橹形鞑靠h城地區(qū)缺少產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本較高，于是一些企業(yè)為了追求利潤最大化，在安置區(qū)所建設(shè)的衛(wèi)星工廠多是空殼，生產(chǎn)能力很低。

我們曾調(diào)研的一個(gè)位于西部省份城鎮(zhèn)安置區(qū)的校服工廠，該工廠利用政策從當(dāng)?shù)啬玫叫７唵魏?，就將訂單發(fā)到福建總部生產(chǎn)，待生產(chǎn)差不多之后就通過物流運(yùn)到安置區(qū)的衛(wèi)星工廠，而衛(wèi)星工廠實(shí)際上只是象征性地雇傭了十多個(gè)搬遷群眾完成最后的幾道工序。

中西部縣城普遍不具有發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限，這就讓搬遷到城鎮(zhèn)的本就弱勢的易地扶貧搬遷群眾并不容易找到合適的就業(yè)機(jī)會，融入難度就比較大。

同時(shí)，《意見》還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)問題，那就是“城鎮(zhèn)化”并不等于“市民化”，即易地扶貧搬遷群眾盡管已經(jīng)搬進(jìn)了城鎮(zhèn)，但他們并沒有成為市民。《意見》似乎認(rèn)為這是戶口問題，提出要推進(jìn)有序落戶城鎮(zhèn)。

《意見》指出，“提高戶籍登記和遷移便利度，鼓勵(lì)支持有條件有意愿的搬遷群眾進(jìn)城落戶?！逼鋵?shí)關(guān)于搬遷群眾在城鎮(zhèn)落戶，根據(jù)易地扶貧搬遷政策，農(nóng)民搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)后就可以擁有城鎮(zhèn)戶口，而且各個(gè)地方政府都非常希望搬遷群眾能夠?qū)艨谶w入城鎮(zhèn)，因?yàn)檫@樣比較方便管理，也提高了縣域城鎮(zhèn)化率，是很大的政績。為此，各地方都積極提供城鎮(zhèn)落戶服務(wù)，甚至只要搬遷群眾同意，地方政府將全權(quán)代勞幫助完成城鎮(zhèn)落戶。

但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，搬遷群眾幾乎都不愿意把戶口遷入縣城。理由很簡單，因?yàn)榘凑杖罕姷恼f法“城鎮(zhèn)戶口幾乎沒有任何好處”——搬遷群眾自嘲即便有了城鎮(zhèn)戶口也只是個(gè)“干居民”，沒有多少好處，最多也就是低保標(biāo)準(zhǔn)可能提高了一些。但很多搬遷群眾寧可不要城鎮(zhèn)低保，而要農(nóng)村的三塊地（宅基地、耕地和林地），盡管這些土地位于自然條件惡劣的山區(qū)。

對搬遷群眾來說，他們非常擔(dān)心他們是否能夠盡快地融入遷入地城鎮(zhèn)，所以他們需要保留農(nóng)村戶籍和農(nóng)村的“三塊地”作為“最后的退路”。

而且，盡管《意見》提出要“依法保障已落戶城鎮(zhèn)的搬遷群眾在遷出地農(nóng)村的合法權(quán)益”。所謂搬遷群眾在農(nóng)村的合法權(quán)益，其實(shí)就是農(nóng)村的三塊地（宅基地、耕地和林地）的權(quán)益。按照當(dāng)前政策，三塊地仍然屬于搬遷群眾使用，但仍存在一些問題，如搬遷的多子家庭婚后生活怎么辦？

一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題是：當(dāng)前易地扶貧搬遷小區(qū)都是按照人均20-25平米提供城鎮(zhèn)住房，但如果家中有多個(gè)兒子，這些兒子結(jié)婚生子后，家庭人口增加，房子顯然不夠住，搬遷家庭短期內(nèi)又買不起城鎮(zhèn)新房子，他們就可能需要返回農(nóng)村要求審批宅基地建房子。而按照目前的法律，沒有了農(nóng)村戶籍，則無法審批新宅基地。為了能夠回到農(nóng)村建房，農(nóng)戶并不愿意進(jìn)城落戶。

結(jié)語

國家多部門聯(lián)合發(fā)布《意見》，表明國家努力在解決這個(gè)問題；但是，徹底解決這個(gè)問題，任重而道遠(yuǎn)，不可一蹴而就，不能過于理想化進(jìn)而自上而下層層施加行政壓力。

現(xiàn)實(shí)中易地扶貧搬遷群體的城鎮(zhèn)融入非常復(fù)雜，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多層面融入，不同年齡段、不同性別、不同民族的搬遷群眾也呈現(xiàn)出不同的融入狀況……

政府的大力扶持只是其中影響因素之一，決定搬遷群眾融入城鎮(zhèn)更為根本的因素是這一群體整體的城鎮(zhèn)就業(yè)能力。然而，這也正是他們成為國家扶持的易地扶貧搬遷對象的原因，短期內(nèi)是很難改變的，這是結(jié)構(gòu)性的、歷史性的、區(qū)域性的。

當(dāng)然，上面的分析只能作為一個(gè)極簡的大框架供決策者參考，不免掛一漏萬。

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