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目前，全國碳市場覆蓋2162家電力企業(yè)所產(chǎn)生的約45億噸二氧化碳當(dāng)量排放，占全國總排放量的40%以上

“誰污染、誰治理”的約束性機制，正向“誰受益、誰補償”的激勵性機制轉(zhuǎn)變

“不能讓人們因為保護(hù)生態(tài)而吃虧，而要過上好日子。”

文 |《瞭望》新聞周刊記者 魏雨虹

護(hù)林員鐘俊德曾是一名獵人。他巡護(hù)的四川省綿陽市平武縣新驛村林區(qū)，過去是村民眼中的狩獵場，被打得“連野雞都沒剩幾只”。如今，昔日的捕獵高手們?nèi)肓郑粠Ч?，不帶火藥槍，不帶套索，憑借對動物習(xí)性的了解搞起動物保護(hù)。當(dāng)?shù)卣蜕鐣娼M織視保護(hù)程度給予村民補助。目前，村民們依靠生態(tài)補償、養(yǎng)蜂、種藥材，人均年收入過萬元。

“大家過去比的是哪個爬山快、哪個槍法準(zhǔn)，現(xiàn)在說這些都羞人?！辩娍〉抡f，現(xiàn)在比的是誰安裝的相機里，拍到的大熊貓、金絲猴、毛冠鹿等動物多。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義總體布局，“綠色”成為五大發(fā)展理念之一，“美麗”成為社會主義現(xiàn)代化強國目標(biāo)之一。鐘俊德的故事神州處處發(fā)生。

“中國正在建設(shè)的現(xiàn)代化，一個特點是超越傳統(tǒng)工業(yè)文明零和博弈思維的、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。”清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長張希良說，通過創(chuàng)新“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”機制，以生態(tài)保護(hù)補償為杠桿，將個人、組織、地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)成效高度嵌合，撬動全體人民參與建設(shè)美麗中國的積極性。

黨的十八大以來，在空前的生態(tài)保護(hù)政策和執(zhí)法力度護(hù)航下，生態(tài)保護(hù)補償機制有效提升生態(tài)保護(hù)整體效益，促進(jìn)經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型，讓山水林田湖草沙遍地生金。

俯瞰杭州市淳安縣千島湖（2018年7月18日攝） 徐昱攝/本刊

補償機制讓保護(hù)從被動變主動

新安江試點跨省流域橫向生態(tài)補償是這個制度體系的起點。2012年，新安江下游千島湖水質(zhì)富營養(yǎng)化趨勢明顯，為實現(xiàn)跨流域治理，我國首個跨省流域橫向生態(tài)補償機制拉開帷幕。首輪試點為期3年，每年設(shè)置補償基金5億元，其中中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省各出資1億元，新安江年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付安徽1億元，否則相反。

“對賭”開啟后，新安江上游安徽省黃山市淘汰污染企業(yè)，整體搬遷工業(yè)企業(yè)，打造循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，拆除養(yǎng)魚網(wǎng)箱，治理水面垃圾等，下大力氣整頓生態(tài)。如今，新安江9年3輪試點結(jié)束，連續(xù)9年達(dá)到補償考核要求，每年向千島湖輸送60多億立方米潔凈水。

在新安江試點的基礎(chǔ)上，多地區(qū)進(jìn)一步探索。2018年，重慶市與湖南省簽訂酉水河橫向生態(tài)補償協(xié)議，重慶市秀山土家族苗族自治縣隨后強化治理農(nóng)業(yè)面源和工業(yè)污染，2019年湖南省補償重慶市酉水河生態(tài)資金480萬元；2019年，江西、湖南兩省就淥水簽訂橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議，其后江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)投資約7億元，通過搬遷沿江直排水房屋、清退河道采砂等方式促成生態(tài)雙贏；2020年以來，為保護(hù)天目湖生態(tài)，江蘇溧陽與安徽郎溪、廣德探索建立生態(tài)補償機制，引導(dǎo)上游養(yǎng)殖戶退出青蝦養(yǎng)殖，目前天目湖整體達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)。

截至目前，我國已在涉及18個省份的13個跨省流域建立了流域橫向生態(tài)補償機制，長江、黃河等全流域橫向生態(tài)補償機制也正在建立。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究所副所長馬樂寬認(rèn)為，“誰污染、誰治理”的約束性機制，正向“誰受益、誰補償”的激勵性機制轉(zhuǎn)變。

全國碳市場的開啟是補償機制的一次進(jìn)階。7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場啟動一周年。截至7月上旬，全國碳市場碳排放配額累計成交量1.94億噸，累計成交額84.9億元，成為同期全球最大碳現(xiàn)貨二級市場。目前，全國碳市場覆蓋2162家電力企業(yè)所產(chǎn)生的約45億噸二氧化碳當(dāng)量排放，占全國總排放量的40%以上。

“碳市場機制是對千萬企業(yè)、億萬人民的動員?！弊鳛槿珖寂欧沤灰左w系總體設(shè)計技術(shù)專家組負(fù)責(zé)人的張希良告訴《瞭望》新聞周刊，相比于達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)便“完工”的靜態(tài)環(huán)保指令，碳市場等生態(tài)補償市場機制，形成了動態(tài)的激勵效應(yīng)。在這一交易機制運作下，企業(yè)只能在限額內(nèi)排放二氧化碳、排污、用水等，超額后需在市場上向配額富余的企業(yè)購買，企業(yè)的富余額度也可以拿到市場上出售。

張希良介紹，相比歐盟、美國加州等地碳市場，中國碳市場設(shè)計為基于碳排放強度控制而非基于總量控制的碳市場?！安幌拗飘a(chǎn)量，而是倒逼企業(yè)提高能效，降低單位產(chǎn)品的碳排放量，以此統(tǒng)籌減排與發(fā)展?！?/p>

隨著全國碳市場交易的穩(wěn)定運行，碳排放權(quán)質(zhì)押融資為企業(yè)拓展融資空間。2021年12月至2022年1月中旬，有十余家銀行宣布落地首筆碳排放權(quán)質(zhì)押貸款。

系統(tǒng)謀劃“護(hù)綠生金”

生態(tài)保護(hù)補償制度“護(hù)綠生金”背后，是生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)謀劃。

以紅線劃定生態(tài)保護(hù)的責(zé)權(quán)利。黨的十八大以來，我國強化國土空間規(guī)劃和用途管控，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位進(jìn)行分類調(diào)控，同時劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。2017年正式啟動，到目前，全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作基本完成，初步劃定的面積比例不低于陸域國土面積的25%。

“生態(tài)補償制度的建立，與生態(tài)保護(hù)紅線劃定、不同區(qū)域功能劃分聯(lián)系緊密?！比珖f(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)社會科學(xué)院社會學(xué)法學(xué)研究所所長李保平告訴《瞭望》新聞周刊記者。

提高生態(tài)保護(hù)整體效益。黨的十八大以來，我國堅持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。

從跨流域來看，流域橫向生態(tài)補償機制的建立，打破了流域?qū)俚毓芾硐拗?，更加尊重流域生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性、水體的流動性和連通性。近兩年，山東作為受益方，共兌現(xiàn)河南生態(tài)補償資金1.26億元，推動形成上下游兩省政府同心協(xié)力保護(hù)黃河生態(tài)的新格局。

從省域內(nèi)來看，馬樂寬認(rèn)為，生態(tài)補償資金分配與治理成效掛鉤，資金總體向流域上游地區(qū)、向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，進(jìn)一步調(diào)動了相關(guān)地區(qū)污染治理的積極性和主觀能動性。2021年9月，山東在全國率先實現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補償全覆蓋，截至2022年5月底，共兌付縣際橫向生態(tài)補償資金3.24億元。其中，下游補償上游2.17億元，上游賠償下游1.07億元，上游治理成效凸顯，流域水質(zhì)整體持續(xù)向好。

2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的意見》，明確逐步探索統(tǒng)籌保護(hù)模式，結(jié)合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，提高生態(tài)保護(hù)整體效益。

生態(tài)保護(hù)補償法律依據(jù)不斷明晰。2015年施行的新環(huán)境保護(hù)法明確建立健全生態(tài)保護(hù)補償制度，2018年施行的新水污染防治法明確建立健全水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制，2021年施行的長江保護(hù)法明確建立長江流域生態(tài)保護(hù)補償制度。

排污權(quán)交易的發(fā)展與嚴(yán)格環(huán)境法治、地方發(fā)展觀念轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。2015年，新環(huán)境保護(hù)法實施。同年，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度正式建立。次年，改革后的排污許可證開始發(fā)放并成為企業(yè)排污唯一行政許可。排污權(quán)交易就此具備堅實基礎(chǔ)。

以生態(tài)補償市場交易機制撬動經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型。從生產(chǎn)端看，“碳市場運行中產(chǎn)生的最大外溢效應(yīng)是促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，從而激活綠色生產(chǎn)形態(tài)?！睆埾Ａ颊f。

這種外溢效應(yīng)正在釋放。中國石化積極布局氫能產(chǎn)業(yè)，計劃在“十四五”期間建成1000座加氫站；上海外高橋第三發(fā)電廠與華東理工大學(xué)開展的碳捕捉技術(shù)開發(fā)研究進(jìn)入年產(chǎn)1萬噸的中試階段；2021年9月，全國綠色電力交易試點啟動，10余個省市、上百家用電企業(yè)紛紛向各地新能源發(fā)電企業(yè)購入綠電……中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長王遙認(rèn)為，未來隨著碳市場履約成本的不斷上升，技術(shù)和資金將不斷導(dǎo)向低碳發(fā)展領(lǐng)域，企業(yè)探索前沿技術(shù)突破的趨勢會愈發(fā)顯著。

從消費端看，張希良認(rèn)為，未來企業(yè)產(chǎn)品的碳足跡將對關(guān)稅產(chǎn)生影響，中國企業(yè)越早減排，產(chǎn)品會擁有越高的國際競爭力。

推動中國生態(tài)補償市場交易機制向國際延伸。2月7日，海南國際碳排放權(quán)交易中心開始籌建，中國生態(tài)補償市場交易機制開始向國際伸展。王遙認(rèn)為，隨著中國碳市場交易機制不斷發(fā)展和完善，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，“中國可與世界各國構(gòu)建更多市場機制設(shè)計方面的共同語言”。

生態(tài)建設(shè)讓老百姓受益

“‘保護(hù)’保護(hù)了生態(tài)的老百姓?！?/p>

李保平說，黨的十八大以來，新發(fā)展理念強調(diào)人與自然和諧共生，其中很重要的一點，就是用生態(tài)建設(shè)推進(jìn)人民的共同富裕?！安荒茏屓藗円驗楸Ｗo(hù)生態(tài)而吃虧，反而要因保護(hù)生態(tài)過上好日子?！?/p>

以補償?shù)葯C制推動的生態(tài)保護(hù)整體效益提升，最終的受益者是廣大老百姓。

國家公園建設(shè)惠民。2015年以來，我國先后啟動三江源等10處國家公園體制試點。2021年，正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，實行最嚴(yán)格保護(hù)。

國家公園體制改革，在潤澤草木，滋養(yǎng)自然生靈的同時，也呵護(hù)保護(hù)生態(tài)的家庭。

在青藏高原腹地的三江源國家公園，五年間，生態(tài)管護(hù)員阿扎走遍了昂賽鄉(xiāng)的草原樹林。他無數(shù)次穿越溪流峽谷，親眼見證“中華水塔”三江源的綠變。通過落實生態(tài)補償政策，青海省2020年直補農(nóng)牧民各類資金18.75億元，全省共設(shè)草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)公益崗位14.51萬個。阿扎說：“為子孫后代保護(hù)這片土地的一草一木，是我們這代人的使命和責(zé)任?！?/p>

在福建北部的武夷山國家公園，針對超過50%的山林產(chǎn)權(quán)歸集體和個人所有，為保護(hù)林農(nóng)利益，國家公園設(shè)定11項生態(tài)補償內(nèi)容。在生態(tài)補償機制運作下，林地、林木權(quán)屬不變，國家公園取得保護(hù)管理權(quán)，林農(nóng)不得開展采伐等經(jīng)營活動，每年獲得補貼?！巴ㄟ^生態(tài)補償，村民可分享國家公園紅利?！蔽湟纳絿夜珗@管理局副局長陳威說。

生物多樣性保護(hù)利民。大熊貓受威脅程度等級從“瀕危”降為“易?！?，“微笑天使”長江江豚頻繁亮相，青藏高原藏羚羊種群數(shù)量大幅增加……黨的十八大以來，我國生物多樣性保護(hù)取得了扎扎實實的成效，生態(tài)保護(hù)紅線制度讓90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和85%的重點野生動植物種群得到有效妥善保護(hù)。

在鄱陽湖區(qū)，為破解“人鳥爭食”之困，江西連續(xù)8年對因保護(hù)鄱陽湖濕地和候鳥遭受農(nóng)作物損失的群眾進(jìn)行補償，累計投入補償資金1.87億元，受益人員達(dá)37.06萬人次。種了幾十年水稻的插旗洲村民張富根靠200多畝稻田獲得了20多萬元補貼，還被選拔為護(hù)鳥員。如今，越冬候鳥群集的壯觀景象，逐步再現(xiàn)鄱陽湖畔。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展富民。我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)如火如荼發(fā)展，更多地方將生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，通過多樣化補償方式藏富于民。

煥綠后的新安江，沿江綠色業(yè)態(tài)如雨后春筍般生長。在新安江南岸溝谷腹地的賣花漁村，隨處可見忙著為各類盆景造型的村民。流經(jīng)村子的江水清了，游客多了，賣花漁村深厚的徽派盆景產(chǎn)業(yè)也活了。2020年，賣花漁村銷售盆景3萬多缽，總產(chǎn)值近2000萬元，村子里人均年收入超過3萬元。在新安江的清水滋養(yǎng)下，下游千島湖的漁業(yè)、啤酒產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)同樣蓬勃發(fā)展。

鐘俊德家現(xiàn)在最大的收入來源是幾十箱蜜蜂。生態(tài)好了，蜂蜜的產(chǎn)量和質(zhì)量也都上去了，每年給老鐘帶來2萬多元收入。2021年，平武縣實現(xiàn)生態(tài)旅游收入約10億元，昔日竭澤而漁的生活方式，正轉(zhuǎn)變?yōu)橛览m(xù)發(fā)展的現(xiàn)在和未來?！?/p>