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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 陳相秒】

2022年的南?？此骑L(fēng)平浪靜，但實則暗流涌動，地區(qū)安全與權(quán)力秩序也開始了新一輪的根本性變革。俄烏沖突的全球溢出效應(yīng)，加速了美國向以南海為主的印太地區(qū)轉(zhuǎn)移優(yōu)勢兵力的步伐，日本、英國、德國、法國、印度、韓國等美國在全球的盟友與伙伴也爭相增加外交和軍事投入，以試圖在南海地區(qū)的權(quán)力秩序重構(gòu)進程中占有一席之地。

俄烏沖突無疑也給東南亞國家留下了深刻陰影，越南、菲律賓等聲索國擔(dān)憂東歐的沖突會向東南亞蔓延，也對類似的沖突是否會在南海地區(qū)上演充滿了疑惑與恐懼。為此，東盟國家在“聯(lián)合”與“追隨大國”的策略之間徘徊甚至分化。不少東南亞國家強調(diào)東盟團結(jié)一致和加強自身軍備力量，但也有些國家開始考慮轉(zhuǎn)而采取“追隨”策略，選擇加入某個大國集團以獲取安全依靠，而美國顯然成為這些國家的優(yōu)先選項。

各國的政策變化打破了本地區(qū)原有的基于一體化目標(biāo)和多邊主義原則及路徑的安全架構(gòu)，日漸“碎片化”與“陣營化”使南海正進入冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大的權(quán)力沖突考驗。

2022年6月29日至8月4日，美國聯(lián)合26國舉行2022年“環(huán)太平洋軍事演習(xí)”，規(guī)模遠超往年，其中還包括5個南海周邊國家參演。圖自央視

大國權(quán)力競爭，是南海形勢主要特點

歷史上的南海從不缺大國權(quán)力競爭游戲，最近一波是2010年以后隨著美國加速向印太集結(jié)優(yōu)勢兵力和外交資源而愈演愈烈。若干年后再回顧，人們恐怕會發(fā)現(xiàn)，2022年是南海地區(qū)秩序加速向大國權(quán)力競爭轉(zhuǎn)移的標(biāo)志性時間節(jié)點。

這一年，美國把南海當(dāng)成“練兵場”的意圖徹底暴露。2022年美軍在南海針對中國的航行自由行動累計4次，雖然比特朗普執(zhí)政4年平均每年7次的頻率有所減少，但美軍水面艦艇和空中偵察機在南海的活動頻率與去年大體持平，全年分別為1000艘次和1000架次左右。

此外，美軍全年在南海的聯(lián)合軍事演習(xí)頻率比2021年有所增加，各類訓(xùn)練和演習(xí)據(jù)不完全統(tǒng)計已超過100次。美軍航母全年進出南海8次，比去年的12次略有減少。但美國把南海當(dāng)成跨兵種和跨國演練場的目的比以往任何時候都來的明顯。

戰(zhàn)略上，美軍一再縮短對中國近海偵察的距離，擴大單邊和聯(lián)合軍事行動的規(guī)模，加快南海與臺海、東海問題的聯(lián)動處理，并高調(diào)推進增加在菲律賓面向臺海和南海的軍事基地，測試中國對拜登政府印太戰(zhàn)略的外交反應(yīng)和軍事應(yīng)對的用意可謂是“司馬昭之心路人皆知”。

戰(zhàn)術(shù)上，美國的航行自由行動、抵近偵察及軍艦穿越行動都暗藏著摸清中國軍隊“出動哪些裝備”“從哪些地方出動”“空中和海上活動有哪些規(guī)律”等方面的意圖。美軍此舉意在熟悉南海的氣候、地理、水文等情況，窺測中國海、空、陸戰(zhàn)略力量的戰(zhàn)術(shù)運用和相互配合水平，提前熟悉可能用于臺海和南海戰(zhàn)場的登島、空降、兩棲、熱帶海洋氣候等特殊作戰(zhàn)情景，為中美在南海的可能沖突積累實戰(zhàn)經(jīng)驗與數(shù)據(jù)，通過實操演練加快針對南海的戰(zhàn)場建設(shè)和戰(zhàn)爭準(zhǔn)備。

美軍在南海的兩棲作戰(zhàn)演練已經(jīng)常態(tài)化。去年1月中旬，美軍“埃塞克斯”號兩棲戒備群由馬六甲海峽進入南海，并與 “卡爾·文森”號航母打擊群開展聯(lián)合演習(xí)。8-9月，美軍“的黎波里”號兩棲戒備群兩次進入南?；顒印?/p>

去年8月，美軍派軍艦穿越臺灣海峽。圖自南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知

此外，除潛艇、無人潛航器、偵察機等之外，美軍把針對南海的軍事與海洋信息情報搜集擺在至關(guān)重要位置，提出“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”，以打擊非法漁業(yè)活動為名，將全球范圍內(nèi)跨部門、跨國家、跨地區(qū)的圍繞南海、包括衛(wèi)星、船舶自動識別系統(tǒng)、移動軍警船舶雷達監(jiān)測等在內(nèi)的信息情報進行整合，從而為美軍應(yīng)對未來在南海可能的沖突做準(zhǔn)備。

同時，美國在南海與日本、澳大利亞、印度、英國、菲律賓等全球多個盟友和伙伴的聯(lián)合演習(xí)除了炫耀武力和展示對華威懾之外，還有意通過強化聯(lián)合演練提高各國防務(wù)部門的戰(zhàn)時溝通水平及?？樟α块g的互操作性和戰(zhàn)場戰(zhàn)術(shù)的磨合，特別是提高信息共享、武器系統(tǒng)對接、后勤保障基地和資源使用、海上行動相互配合等領(lǐng)域的一體化水平。

而且，除日本、澳大利亞、加拿大、英國、法國、菲律賓等盟友外，美軍還把印尼、馬來西亞、文萊等周邊國家納入地區(qū)聯(lián)合演習(xí)的框架內(nèi)。8月初，美軍與印尼舉行代號為“超級加魯達盾牌”的年度軍事演習(xí)，演習(xí)規(guī)模達到了史無前例的5000人。除美、印尼各派出2000人參與外，日本、新加坡、澳大利亞等均系首次參加，加拿大、法國、印度、馬來西亞、韓國、巴布亞新幾內(nèi)亞、東帝汶和英國也作為觀察員出席演習(xí)。演習(xí)海域特別安排在距離納土納群島約300海里的巴淡島，其中特別設(shè)計了傘兵聯(lián)合降落和兩棲登陸等演習(xí)科目，明顯指向未來與盟友和伙伴在南海的奪島協(xié)同作戰(zhàn)。

這一年，美國開始把獲取南海地區(qū)規(guī)則性權(quán)力擺在優(yōu)先位置。拜登政府推出的“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”，不僅意味著海洋與軍事安全情報搜集，還展示出美國試圖主導(dǎo)南海地區(qū)安全事務(wù)議事日程的設(shè)置。

自2013年中國與東盟國家啟動“南海行為準(zhǔn)則”磋商并取得積極進展后，美國開始逐步有意識的介入南海區(qū)域規(guī)則的制定。其中，2019年是一個轉(zhuǎn)折點，是年中國與東盟十國達成“準(zhǔn)則”單一磋商文本之后，美國爭奪南海區(qū)域規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的步伐明顯加快。美國借助越南、菲律賓等當(dāng)事國作為“內(nèi)應(yīng)”，聯(lián)合印度、英國、法國、日本等域外國家，以“不應(yīng)損害第三方利益”為幌子，公開對“準(zhǔn)則”磋商表達立場。

美國在正式提出印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃之前，早已通過政府報告、學(xué)者炒作、派遣海岸警衛(wèi)隊船只進入南海等方式，為其主導(dǎo)地區(qū)議事日程做好鋪墊，比如相關(guān)名義包括漁業(yè)、環(huán)境保護、油氣開發(fā)、聯(lián)合軍演、航道安全等議題，設(shè)置“哪些能做”“哪些不能做”“哪些議題優(yōu)先安排”，從而逐步架空中國與東盟國家嘗試以“準(zhǔn)則”磋商為契機構(gòu)建的地區(qū)秩序。

2017年5月17日，第14屆落實《南海各方行為宣言》高官會上通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架，標(biāo)志著“南海行為準(zhǔn)則”磋商進入了實質(zhì)性談判階段。

這一年，南海地區(qū)安全架構(gòu)“碎片化”開始浮出水面。南海地區(qū)已有的以東盟為中心、通過東盟和多邊主義原則搭建起來的安全秩序分化為三種互不兼容、甚至相互沖突的安全架構(gòu)——美國為中心的雙邊和小多邊安全合作、部分東盟國家之間的安全合作、東盟為中心的多邊主義安全機制。

早在2012年黃巖島事件之后，菲律賓就曾試圖聯(lián)合越南、菲律賓、馬來西亞和文萊召開所謂“南海爭議四國會談”。2021年12月28日，印尼與越南海事安全部門簽署以加強海上安保和安全能力、交換信息和溝通、搜救行動和海上犯罪預(yù)防、打擊非法捕魚活動等為主要內(nèi)容的海上安全和保障領(lǐng)域合作的諒解備忘錄。2022年11月，菲律賓總統(tǒng)費迪南德·馬科斯和越南總理范明政會談時明確表示，鑒于兩國在海上的共同利益，同意加強菲越情報和戰(zhàn)略合作?？梢?，部分聲索國之間加強彼此涉南海等安全政策協(xié)調(diào)、甚至建立海上安全合作機制的跡象越來越明顯。

作為東盟領(lǐng)導(dǎo)者的印尼自2021年8月啟動與美國“戰(zhàn)略對話”并相互協(xié)調(diào)涉南海政策，2022年 11月美國明確表示將為印尼旨在提升海域態(tài)勢感知、海上執(zhí)法和打擊非法捕魚而提出的“海上監(jiān)視無人機計劃”提供支持，兩國還就合作開展“可持續(xù)漁業(yè)和海洋生物多樣性”項目。這標(biāo)志著美國在東南亞地區(qū)的小多邊安全合作網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)實現(xiàn)了對越南、菲律賓、印尼和馬來西亞等東盟主要成員的全滲透。

這一年，日本對南海問題的介入與美國難分上下。近年來，日本在政治軍事大國目標(biāo)的驅(qū)使下，背靠美國支持，開始快速且實質(zhì)性地擴大在南海地區(qū)的外交與軍事投入。從2017年開始，日本每年向南海派遣海上自衛(wèi)隊參與美國主導(dǎo)的小多邊聯(lián)合軍事演習(xí)，這還只是小試牛刀。2022年，在南海的一系列軍事外交部署則標(biāo)志著日本開始將南海作為其推行印太戰(zhàn)略重要抓手的計劃。

2022年4月，日本外相林芳正在日菲首次防長與外長“2+2”對話會上稱，中國繼續(xù)在東海和南海單方面改變現(xiàn)狀的企圖，使得日菲這兩個海洋國家的合作變得越來越重要。雙方在會后聯(lián)合聲明中稱，日菲是共享基本價值觀和戰(zhàn)略利益的海洋鄰國，雙方同意確保遵守2016年7月的所謂南海仲裁案裁決。

2022年4月9日，菲律賓外長洛欽和日本外相林芳正在日本東京的飯倉賓館舉行雙邊會談。圖自路透社

同年12月，日本空中自衛(wèi)隊兩架F-15戰(zhàn)斗機飛抵菲北部馬巴拉卡特市的克拉克空軍基地，這是二戰(zhàn)后日本首次向菲派遣戰(zhàn)斗機。無獨有偶，11月菲律賓國防部長何塞·福斯蒂諾透露，日菲已啟動簽署“部隊訪問協(xié)議”的磋商，標(biāo)志著自2015年以來日本一直尋求在菲建立軍事基地的設(shè)想邁出了實質(zhì)性一步。此前，日本海上自衛(wèi)隊及海上保安廳自2016年以后實現(xiàn)對越南峴港、金蘭灣的定期訪問。

從外交與戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，到在南海周邊國家獲取穩(wěn)定的軍事基地，以及參與甚至單獨完成在南海的聯(lián)合軍事演習(xí)，日本在南海地區(qū)的外交與軍事安全布局日漸完成，也是唯一能與美國相提并論的域外國家。

南海安全形勢白熱化已毫無懸念

中美之間、爭端國之間、區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外國家之間互不相讓的權(quán)力競爭及其導(dǎo)致的沖突，將加快撬動南海地緣政治板塊，海上安全形勢也將呈現(xiàn)出以過去不曾出現(xiàn)過或不那么明顯的特征。

南海軍備競賽即將來臨。美國于2022年10月最新公布的《國家安全戰(zhàn)略》中明確了未來十年是決定中美競爭最終結(jié)局的關(guān)鍵十年，如何成為唯一有能力與意愿重塑現(xiàn)有國際秩序是未來十年美國全球戰(zhàn)略的首要任務(wù)。

在此背景下，美國對中國的防備之心只增不減，在印太區(qū)域的造艦、擴軍、新建基地也只會越來越猖獗，尤其是美軍向南海部署水下、水面和空中無人或智能化裝備幾乎沒有任何懸念。

日、英、法、德等域外國家也試圖在各自的印太戰(zhàn)略框架下謀求在南海重建地緣政治影響力。特別是日本在菲律賓、越南等國建立海外軍事基地計劃已經(jīng)邁入實質(zhì)性突破階段，英、法、德向印太部署水面艦艇也逐步從“試水”向“常態(tài)化”鞏固。

此外，受到俄烏沖突刺激而急于“防衛(wèi)自主”的部分東南亞國家也正在加快擴大防務(wù)預(yù)算，增加從美、俄、印、英等國采購包括常規(guī)動力潛艇、戰(zhàn)斗機、水面艦艇等在內(nèi)的武器裝備。其中，馬來西亞于2022年10月推出“海事2040戰(zhàn)略計劃”，計劃投入289億（人民幣）用于建造海上監(jiān)測系統(tǒng)、海上執(zhí)法船只的維修等。印尼在2022年4月與法國簽署了包含42架“陣風(fēng)”戰(zhàn)斗機的采購合同。越南則在同年9月啟動從以色列采購3套“巴拉克-8”中遠程防空導(dǎo)彈系統(tǒng)的計劃。鑒此，南海成為各方軍事力量的是非之地也就不足為奇。

未來，聲索國將越來越把在爭議區(qū)的單邊行動視為順理成章之事。有目共睹的是，在巨大經(jīng)濟利益等因素的誘惑下，有關(guān)聲索國雖然很少提及仲裁裁決，卻紛紛以實際的權(quán)利主張和海上單邊行動“坐實”仲裁裁決。加上部分域外國家以外交和輿論煽風(fēng)點火，促使前者在爭議區(qū)開展油氣、漁業(yè)、執(zhí)法、島礁建設(shè)等實際行動更加“底氣十足”。

根據(jù)印尼能源部2022年12月的信息，印尼預(yù)計將于2023年初啟動位于南海斷續(xù)線內(nèi)東納土納油氣區(qū)塊的競標(biāo)。菲律賓和越南推進禮樂灘和萬安灘海域油氣資源開發(fā)的計劃，在南沙群島島礁的建設(shè)活動也在緊鑼密鼓的籌劃中。

凡此種種皆預(yù)示著，國際油價上漲帶來的經(jīng)濟利益、仲裁裁決帶來的“法律底氣”、部分域外國家給予的“外交鼓舞”，諸多因素疊加，聲索國日后在非法占領(lǐng)島礁、爭議海域的單邊行動只會比2022年更加猖獗。

萬安灘、禮樂灘示意圖

未來，對南海地區(qū)規(guī)則構(gòu)建的勢頭要有合理的心理預(yù)期。規(guī)則體系構(gòu)建事關(guān)將來在南?！罢l說了算”，特別是對美國來說“還能不能繼續(xù)說了算”，對沿岸國家而言則決定著“能不能自己說了算”，均事關(guān)各方利益。

自2017年達成“準(zhǔn)則”框架協(xié)議到2018年就單一磋商文本取得一致，2019年完成單一磋商文本的第一輪審讀，中國與東盟國家圍繞南海地區(qū)規(guī)則的構(gòu)建進入了令人欣喜的快車道。但2020年以來，新冠疫情的挑戰(zhàn)和域內(nèi)外相關(guān)方的干擾，導(dǎo)致“準(zhǔn)則”磋商進度放緩。美國督促和支持達成“準(zhǔn)則”的時代早已一去不復(fù)返，而部分聲索國期待達成“準(zhǔn)則”的意愿也已是可遇不可求。

除了各方圍繞“準(zhǔn)則”案文第二、三輪審讀出現(xiàn)的關(guān)鍵敏感問題的分歧進一步凸顯之外，美國“另搞一套”及部分聲索國的觀望態(tài)度、甚至倒向美國一側(cè)，并不是理論上的可能性。而這些麻煩，將給中國與東盟國家以“準(zhǔn)則”磋商為抓手的地區(qū)規(guī)則構(gòu)建帶來巨大考驗。

美國放下心魔，是解開南海安全困局的關(guān)鍵

2010年以后，脫身于全球反恐的美國需要尋找新的戰(zhàn)略目標(biāo)，而“亞太再平衡”戰(zhàn)略讓美國找到了新的對手——中國，并在南海找到中國安全挑戰(zhàn)的“實錘”。隨后，美國成功將南海塑造為印太戰(zhàn)略的抓手，但離其標(biāo)榜的“美國治下的和平”越來越遠。

2012年以后，美國就一直在將南海戰(zhàn)略清晰化，包括竭力向中國及地區(qū)內(nèi)外的盟友與伙伴澄清美國在南海的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)術(shù)利益、可訴諸的手段等，借此企圖達到兩個目的：威懾中國，安撫盟友和伙伴。

但事實上，美國是陷入了自己創(chuàng)設(shè)的“幻境”而無法自拔。從奧巴馬政府到拜登政府，美國從未弄清：在南海，反對中國什么？自己設(shè)想的南海戰(zhàn)略能實現(xiàn)嗎？

中國似乎從不曾像美國預(yù)想的那樣要控制南海。美國戰(zhàn)略界早有研判，認為中國在南海的島礁建設(shè)于戰(zhàn)爭時期只是美軍的“靶子”。中國對于美軍艦船幾次三番非法闖入內(nèi)水和領(lǐng)?；驆u礁周圍12海里海域范圍，以及B52轟炸機飛抵中國廣州近海等種種挑釁行動的克制，美國的戰(zhàn)略界其實已經(jīng)判斷中國尚無建立所謂“區(qū)域霸權(quán)”的戰(zhàn)略意愿。

美國深知中國在南海不可退讓的權(quán)利與利益訴求。自2010年美國就確信了，南海關(guān)系中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋管轄權(quán)。美國傾向用“核心利益”來界定中國在南海的主張，這意味著中國沒有退讓的可能。美國朝野非常清楚，無法也不可能動搖中國維護南海主權(quán)及利益的決心。

2022年11月，菲律賓國防部發(fā)言人表示，2023年美國將在《加強防務(wù)合作協(xié)議》框架下斥資6650萬美元，在菲律賓建設(shè)3處軍事設(shè)施。

可見，美國圍繞南海戰(zhàn)略設(shè)計的本質(zhì)是其一己私利和“心魔”作祟。美國幻想中國會控制南海，進而挑戰(zhàn)其對地區(qū)秩序的支配地位，同時又寄望于通過威懾行動來塑造中國按照自己設(shè)想的軌道行事。這些都表明，解開南海安全形勢發(fā)展的癥結(jié)關(guān)鍵在于消除美國的“心中的魔鬼”。

對此，中美在南海除了戰(zhàn)術(shù)層面的危機管控機制，還需要圍繞未來區(qū)域權(quán)力秩序安排的戰(zhàn)略溝通渠道。中美在南海的戰(zhàn)略較量一直按各自“軌道”展開，美國在維護自己主導(dǎo)權(quán)的同時患上 “中國迫害妄想癥”，反之，美國在南海咄咄逼人的政策行動也讓中國感到了前所未有的維護自身權(quán)益和區(qū)域穩(wěn)定的壓力。

中美在南?！案髡f各話”局面并非兩國缺少坦誠布公的對話，而在于雙方對未來區(qū)域權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的疑惑，以及由此引發(fā)的對彼此的不信任。因此，中美除了健全海空相遇安全行為規(guī)則之外，更需要兩國的頂層溝通渠道，并圍繞未來南海的權(quán)力分配達成彼此都能接受的安排。

爭端國在南海的經(jīng)濟利益分配需要新的共識與機制。權(quán)利主張、政治訴求、經(jīng)濟利益、公共責(zé)任共同構(gòu)成了各相關(guān)方之間在南海較量的全副圖景。權(quán)利主張與政治訴求貫穿南海形勢發(fā)展的始末，也是海上相關(guān)爭議的實質(zhì)，但從油氣勘探到漁業(yè)資源開發(fā)等經(jīng)濟利益則是近十年來引發(fā)海上沖突的最主要因素。以海上共同開發(fā)的方式，促進經(jīng)濟利益合理分配，對于管控海上形勢迫在眉睫。

區(qū)域保護與治理的公共責(zé)任應(yīng)被置于優(yōu)先議事日程。南海區(qū)域治理長期面臨有關(guān)國家“只索取、不付出”“只開發(fā)、不保護”的困擾，生物多樣性退化、海洋微塑料垃圾污染、漁業(yè)資源枯竭、海盜和海上武裝搶劫頻發(fā)等狀況對沿岸可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)卻少有人問津。因此，中國與東盟國家應(yīng)把公共責(zé)任提上議事日程并置于優(yōu)先位置，一方面引導(dǎo)有關(guān)爭端方把注意力集中到區(qū)域保護，另一方面也減少因“爭先開發(fā)”而加劇海上沖突。

今天，南海在印太及全球地緣政治格局中的地位顯然有別于十年前，已成為與印太地緣秩序變革緊密掛鉤的一部分。從系統(tǒng)的方法論來看，印太地區(qū)愈演愈烈的大國權(quán)力競爭影響著南海區(qū)域內(nèi)外各方的行為方式和政策選擇，從而又反過來加速權(quán)力競爭與沖突?；谶€原主義的分析方法，中、美、日、越、菲等各方都在校準(zhǔn)自己在南海的身份定位與利益范疇，為了各自國家利益不斷變換南海政策，又再次反過來作用于南海及印太局勢。正因如此，南海與臺海、東海的聯(lián)動式發(fā)展在過去十年內(nèi)越來越明顯。

海洋是資源寶庫、發(fā)展空間，也是大國權(quán)力的主要來源。軍事技術(shù)更新迭代改變了海洋權(quán)力的產(chǎn)生方式，但改變不了海洋權(quán)力作為權(quán)力秩序頭等要素的本質(zhì)。

印太是全球最具經(jīng)濟活力的地區(qū)，同時匯集了美中等主要大國，因此不得不承受大國之間的摩擦碰撞，注定是全球地緣政治的中心；而南海連接著印度洋和太平洋，是東西方文明經(jīng)貿(mào)交流的重要通道，理所當(dāng)然是“中心的中心”。拜登政府坦言，不會因為俄烏沖突而調(diào)整以印太為中心的全球戰(zhàn)略布局，就很好地證明了這一現(xiàn)實。

審視今時的南海，更應(yīng)從地區(qū)和全球的視角，而絕不能再簡單地就海上爭議討論安全形勢。對此，我們應(yīng)有充分的認知。

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